VII SAB/Wa 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi M.N. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku M. N. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] 1. stwierdza bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu wniosku M. N. z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. N. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającą wszczęte na wniosek R.O., P. B., M. N., K. S. oraz R. J., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2015r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowe [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej - segment "B" w K. przy ul. L., dz. nr ew. [...]. II. Podaniem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu [...] października 2017 r.), M. N. (dalej jako Skarżąca, Strona) reprezentowana przez J. K. wniosła do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. III. Prowadząc postępowanie, GUNB pismem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], wezwał Stronę i J. K. do przesłania oryginału lub urzędowo potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika, iż J. K. jest upoważniony do złożenia ww. wniosku w imieniu Skarżącej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. K., pismem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu [...] listopada 2017 r.), załączył pełnomocnictwo oraz złożył ponaglenie. Pismem z dnia [...] listopada 2017r. znak: [...] GUNB zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie kompletnych akt dotyczących decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]. Wojewoda przy piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] (znajdujących się przy aktach [...]) przesłał jedynie akta dotyczące decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2015 r. W związku z tym GUNB pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. ponownie zwrócił się o akta sprawy dotyczące ww. decyzji Wojewody [...]. Z kolei pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], GUNB zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z prośbą o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku M. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oraz potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji SKO w K. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] przez J. K. - pełnomocnika M. W dniu [...] stycznia 2018 r. GUNB otrzymał z SKO potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wniosku M. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. Jednocześnie SKO poinformowało, że zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] znajdują się w aktach sprawy przekazanych do WSA w Poznaniu w związku ze skargą M. N. na bezczynność. W tej sytuacji GUNB pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], GUNB wystąpił do WSA w Poznaniu o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji SKO w K. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]. IV. M. N. w dniu [...] grudnia 2017 r. ([...] grudnia 2017 r. - data wpływu) skierowała do tut. Sądu skargę na bezczynność GINB (wniesioną za pośrednictwem organu) z uwagi na nie rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania. Powołując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wniosła o: 1. uwzględnienie skargi na bezczynność GINB i zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy, w określonym przez Sąd terminie, 2. stwierdzenie, że GINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1pkt 3 p.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność organu - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 4. przyznanie od GINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 5. zasądzenie od GINB na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż od wniesienia żądania wznowienia minęły dwa miesiące, a sprawa nie tylko, że nie została załatwiona (art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.), ale GINB nie wydał w ogóle postanowienia, o którym mowa jest w art. 149 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę, przedstawiając przebieg postępowania organ zauważył, iż nie jest możliwe w chwili obecnej rozstrzygnięcie w kwestii wznowienia postępowania, bowiem w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie, kiedy M. N. dowiedziała się o zdarzeniu wskazanym przez nią jako podstawa wznowienia postępowania przed GINB. Wszystkie czynności podejmowane przez GINB są niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ nie jest zatem ani bezczynny ani też nie działa przewlekle. VI. Na wezwanie Sądu z dnia [...] kwietnia 2018 r. GINB nadesłał kopię postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wznawiającego postępowanie administracyjne na wniosek strony. Do dnia wydania wyroku wniosek Skarżącej nie został jednak załatwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga na bezczynność jest zasadna. Istotą wprowadzonej do polskiego porządku prawnego instytucji skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest potrzeba zwalczania braku działania organu (opóźnienia bądź zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Środek ten ma za zadanie wymusić na właściwym organie załatwienie sprawy. Celem ustalenia odpowiedzialności organu za bezczynność konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub podjęcia czynności i wbrew temu obowiązkowi działań takich nie podejmuje. Nadto podkreślenia wymaga, iż Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (względnie daty orzekania, jeżeli rozstrzyga sprawę na posiedzeniu niejawnym). Pojęcia bezczynności nie zostało bliżej sprecyzowane na gruncie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co nie może dziwić zważywszy na wielość i różnorodność postępowań administracyjnych oraz łączącą się z tym nieodzownie ich odmienność proceduralną. Uwzględniając jednakże pewną uniwersalną istotę bezczynności można powiedzieć, że zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż zgodnie ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - tak art. 12 § 2 k.p.a. Organy zobowiązane są zatem prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Z kolei terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Niezwłocznie powinny być zatem załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał regułę, zgodnie z którą załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Jednocześnie, z uwagi na wspomnianą już różnorodność spraw administracyjnych i potrzebę czynienia wyjaśnień, w art. 35 § 5 k.p.a. wyrażono zasadę, iż do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ pozostaje więc w bezczynności, co do zasady, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. (rzetelne poinformowanie o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie) lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, iż pierwszą czynnością dokonaną przez organ, po wszczęciu postępowania wnioskiem Skarżącej z dnia [...] października 2017 r. (co nastąpiło z dniem [...] października 2017 r. - data wpływ) było wezwanie Strony do uzupełnienia wniosku, czego organ dokonał w dniu [...] listopada 2017 r. W zasadzie więc organ w całości wyczerpał podstawowy, miesięczny termin na załatwienie sprawy na badanie formalne wniosku, w efekcie którego doszedł do przekonania, iż nie jest on kompletny w zakresie pełnomocnictwa. W ocenie Sądu okoliczność ta winna zostać ustalona, a Strona wezwana do jej uzupełnienia, w ciągu kilku pierwszych dni, od daty wpływu wniosku. Wniosek wpłynął wprawdzie w piątek ([...] października 2017 r.) jednakże kolejne dni były normalnymi dniami funkcjonowania organu (brak świąt i dłuższych przerw), co nie pozwala przyjąć, że istniały uzasadnione powody, dla opóźnienia w formalnym badaniu sprawy. Poprawa działania organu nastąpiła dopiero po uzupełnieniu wniosku przez Stronę. Organ zaczął podejmować działania zmierzające do skompletowania akt i dokumentów, które mogłyby - w jego ocenie - doprowadzić do rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia. Jednocześnie informował stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie, wskazując nową datę rozstrzygnięcia. Z perspektywy podjętych czynności procesowych i ich konieczności dla rozstrzygnięcia wstępnej fazy wniosku o wznowienie postępowania (jego terminowości) zaznaczyć należy, iż niezrozumiałym jest poszukiwanie przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru przez Stronę decyzji SKO w K. z dnia [...] października 2017 r., znak [...]. Podkreślenia wymaga, iż Skarżąca załączyła tę decyzję do wniosku, co w zestawieniu z jej treścią oraz datą wniosku o wznowienie postępowania ([...] październik 2017 r.), wskazuje, iż żądanie wznowienia postępowania wniesiono w terminie. Wprost na stanowisko strony co do dowiedzenia się o przyczynach wznowienia organ powołuje się w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Ten etap postępowania wyjaśniającego organu nie był zatem niezbędny. W konsekwencji wznowienie postępowania przez organ nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem ponad 5 miesięcy od wpływu wniosku. Nadto, sprawa nadal nie jest załatwiona, bowiem nie został zakończony drugi, merytoryczny etap postępowania w sprawie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, iż organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej i jednocześnie zobowiązał go do jego rozpoznania w terminie miesięcznym od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. VIII. Sąd nie podzielił natomiast żądania Skarżącej stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania na jej rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej. Zauważyć należy, iż ocena, czy stan bezczynności znamionuje rażący charakter, musi uwzględniać nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności sprawy jak i czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Rażącym naruszeniem prawa jest zatem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na jego zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażąca jest bezczynność nacechowana, w skrajnych przypadkach, złośliwością działań organów lub oczywistym lekceważeniem przez nie obowiązków. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. W działaniu organu nie można dostrzec cech, które zakwalifikować można by były jako rażącej bezczynności. Organ nie ignorował strony, informował ją o podejmowanych działaniach oraz zmierzał, być może w mylnym przekonaniu, do zgromadzenia wszystkich potrzebnych materiałów. W tej sytuacji przypisywanie mu cechy rażącej bezczynności nie jest zasadne. IX. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę M. N. w części i stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która nie miała jednak cechy naruszenia rażącego. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałej części. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł). Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.