VII SAB/Wa 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd rozpoznawał skargę [...] na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. Nr [...], znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej [...] pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki [...] w km 38+050 w miejscowości [...] , na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...]w obrębie ewidencyjnym [...]. Skarżący wniósł cyt. "o wyznaczenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ostatecznego terminu załatwienia sprawy, a także podjęcie środków zapobiegających naruszania terminów załatwienia spraw w przyszłości." W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ pozoruje procedowanie w celu jego przewlekania. Przedstawił własny ogląd okoliczności sprawy i właściwej jej oceny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wydaniu [...] października 2017 r. (zatem po złożeniu niniejszej skargi) decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, co następuje. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2277/15, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], umarzającą, wszczęte na wniosek [...] i [...] , postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki [...] w km 38+050 w miejscowości [...] i stacji transformatorowej 15/0,4 kV na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , wpłynął do organu 12 października 2016 r. W uzasadnieniu ww. wyroku z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2277/15, Sąd wskazał, iż "Z akt sprawy wynika, że rzeka [...] przepływa przez urządzenie wodne, objęte decyzją z [...] stycznia 2009 r., a następnie przez urządzenia i stawy skarżącego. Jako przedwczesne - bo zbyt ogólne - należało zatem ocenić ustalenia organów co do braku oddziaływania spornej inwestycji na działki skarżącego i tym samym braku jego legitymacji do skutecznego podważania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] (...). w sytuacji, gdy z przepisów wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a więc nie tylko w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji." Tym samym wskazania Sądu sprowadzają się do konieczności ustalenia, czy sporna inwestycja ma wpływ na możliwość korzystania z urządzeń i stawów skarżących. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na uwadze powyższe wytyczne ustalono, że woda do stawów pstrągowych należących do [...] i [...] doprowadzana jest za pomocą urządzeń wodnych użytkowanych na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1988 r., znak: [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] z [...] maja 1988 r., znak: [...] udzielającej [...] pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód z rzeki [...] dla potrzeb napędu siłowni i hodowli pstrągów. Pismem z 21 lutego 2017 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] , znak: [...], nakazał [...] rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części stawów pstrągowych, kanałów doprowadzających wodę oraz rurociągu na działce nr ew. [...] w [...]. Wobec tego dla oceny wpływu, jaki sporna inwestycja może mieć na należące do skarżących nieruchomości (a zwłaszcza na znajdujące się na ich terenie stawy pstrągowe, korzystające z wód rzeki [...], na której usytuowano sporną elektrownię wodną), konieczne stało się ustalenie, czy oraz ewentualnie jakie uprawnienia do szczególnego korzystania z jej wód przysługują aktualnie skarżącym oraz czy uprawnienia te nie zostały naruszone poprzez realizację spornej inwestycji. W toku postępowania pismem z [...] lutego 2017 r., znak: [...] , Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało organ, że Starosta [...] prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1988 r., znak: [...] , udzielającej [...] pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód z rzeki [...] dla potrzeb napędu siłowni i hodowli pstrągów. Decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] , Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1988 r., znak: [...] Pismem z [...] maja 2017 r., znak: [...] RZGW w [...] poinformował organ, że postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] , nie zostało jeszcze zakończone. Pismem z [...] lipca 2017 r., znak: [...] , organ zwrócił się do RZGW w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy ww. postępowanie odwoławcze zostało zakończone. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] , Dyrektor RZGW w [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] , i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tych okolicznościach pismem z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] , organ poinformował strony o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości zapoznania się z nim, oraz wnoszenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Następnie pismem z [...] września 2017 r., znak: [...] , wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 października 2017 r. Ostatecznie decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy pozoruje swoją aktywność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 763/16). Organ stwierdził, że opisane powyżej czynności były niezbędne do prawidłowego wydania zrealizowania wskazań zawartych w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2277/15, oraz wydania rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie szczegółowo wyżej opisanej. Jedna z zasad postępowania administracyjnego została wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie skargi na bezczynność pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a ww. przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w wyniku rozpoznania niniejszej skargi, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, po tym jak wydano decyzję z [...] października 2017 r. (opisaną szczegółowo powyżej). Ograniczając pojęcie bezczynności przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA) Sąd orzekł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać także pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy mają istotne znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ewidentnie naruszył - art. 35 § 3 k.p.a., doszło bowiem do przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Godziło to również w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Jednak, w ocenie Sądu, okoliczności prowadzonego postępowania szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę, odzwierciedlające rzeczywisty jego przebieg uzasadniały przyjęcie, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podejmowanymi czynnościami procesowymi dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nade wszystko zaś zmierzał do pełnego zrealizował wytycznych zawartych w wyroku uchylającym jego wcześniejsze orzeczenie, do czego był zobowiązany po myśli art. 153 p.p.s.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak, w sentencji, w trybie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).