VII SAB/Wa 61/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. S.A. w [...] na bezczynność Prezydenta [...] skargę oddala. W dniu 05.07.2010 r. H. [...]S.A. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. o nr ew. [...] z obrębu [...] w W. do Prezydenta [...]. W dniu 18.08.2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku, które uzupełnił w dniu 15.09.2010 r. Pismem z dnia 29.09.2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania. Następnie, postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2010 r. postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało zawieszone z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4, art. 101 oraz art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071), zwanej dalej kpa. Postanowienie o zawieszeniu nie zostało zaskarżone przez inwestora. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda wskazał, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, z dnia 29.09.2010 r. oraz pisma z dnia 29.09.2010 r., w których ZMID prosi o wydawanie warunków zabudowy i pozwoleń na budowę zgodnych z uwzględnieniem terenów przeznaczonych do wywłaszczeń w taki sposób, aby uniknąć kolizji z planowaną przez ZMID inwestycją polegającą na przebudowie ulic [...] i [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Organ zaznaczył, iż planowana przez inwestora inwestycja koliduje z projektowaną przebudową ciągu ulic [...] i [...]. Oznacza to, że wydanie przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby niecelowe, albowiem część przedmiotowej działki i tak zostanie zajęta pod planowaną inwestycję drogową. Ponadto w piśmie z dnia 07.04.2011 r. Dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego stwierdził, iż co prawda planowana przez inwestora inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]" przyjętych Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] oraz z ustaleniami zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w związku z rozpoczęciem procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] i pracami projektowymi trasy mostowej na wysokości przedmiotowej inwestycji, jej realizacja jest nieuzasadniona. Organ dodał, iż rozpoczął z inwestorem negocjacje mające na celu pozyskanie własności nieruchomości, na której planowana jest inwestycja poprzez zaoferowanie inwestorowi nieruchomości zamiennej. W tym celu odbył się szereg spotkań pomiędzy inwestorem, a przedstawicielami miasta [...], jednak do dnia dzisiejszego nie zawarto porozumienia w przedmiocie działki zamiennej. Skargę na bezczynność Prezydenta [...] wniosła H. S.A. zarzucając, iż postępowanie w niniejszej sprawie trwa już ponad 15 miesięcy i do dnia złożenia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] którym odmówiono wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu do załatwienia sprawy, postępowanie w sprawie wniosku H. S.A. (obecnie [...] S.A.) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie zostało zakończone. Zdaniem skarżącego, brak było podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania dotyczącego udzielania pozwolenia na budowę , ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego zagadnienia wstępnego dotyczącego kolizji projektu budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę z projektowaną inwestycją przebudowy ciągu ulic [...] i [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] z przeprowadzeniem ruchu kołowego i pieszego bezkolizyjnie pod linią PKP i dwiema jezdniami ul. [...]. Zdaniem Skarżącego, wydanie decyzji nie jest uzależnione, jak twierdzi organ od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, albowiem obie kwestie rozstrzygane są przez ten sam organ, tj. Prezydenta [...]. Ponadto, projekt budowlany jest zgodny z istniejącym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, zgodnie z obowiązującym art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż powyższe pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w związku z czym zawieszenie postępowania było niezasadne. Skarżący dodał, iż złożył już dwa wnioski o podjęcie zawieszonego postępowania, jednak sprawa dotycząca wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wciąż nie została podjęta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie skargi. W ocenie organu, skarga na bezczynność organu powinna zostać odrzucona, gdyż została podpisana przez osobę, która nie jest upoważniona do reprezentacji strony skarżącej oraz skarżący nie spełnił obowiązku wynikającego z treści art. 52 § 4 ppsa, tj. nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku natomiast nieuwzględnienia powyższych zarzutów organ wniósł o oddalenie skargi z następujących względów: Wskazał, iż w dniu [...] wydał postanowienie nr [...] którym zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a postanowienie to nie zostało zaskarżone przez inwestora. Natomiast przyczyną zawieszenia postępowania do dnia dzisiejszego nie odpadła i z tego względu brak było podstaw do podjęcia podstępowania. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania sądowego jest skarga na bezczynność Prezydenta [...] polegająca na nie rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 05.07.2010 r., w którym żądał on wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. o nr ew. [...] z obrębu [...] w W. Z materiału sprawy wynika, że wniosek ten został złożony w dniu 05.07.2012 r., jednak nie był on kompletny dlatego inwestor został wezwany w dniu 18.08.2010 r. do usunięcia braków formalnych wniosku, które uzupełnił w dniu 15.09.2010 r. Po usunięciu braków formalnych wniosku organ wszczął postępowanie, które następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zawieszenie postępowania jest to natomiast taki stan, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa1708/11, IV SA/Wa 1364/11). Skoro zatem w okresie zawieszenia postępowania nie biegną żadne terminy procesowe zarzut skarżącego dotyczący bezczynności organu nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd. Nie można bowiem mówić o bezczynności organu, w sytuacji, gdy tok postępowania uległ wstrzymaniu, a w sprawie nie biegną żadne terminy procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10.05.2011 r. sygn. akt II SAB/Po 51/10 oraz sygn. akt II SAB/Po 52/10 stwierdził, że "...fakt wydania postanowienia o charakterze procesowym dotyczącego zawieszenia postępowania i jego istnienie w obrocie prawnym do czasu wyeliminowania go przez Sąd administracyjny formalnie usprawiedliwia nie działanie organu...". Co do zasady postępowanie administracyjne, powinno mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu jego wszczęcia, aż do chwili wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie. W pewnych jednak przypadkach przerwanie toku tego postępowania z przyczyn faktycznych lub prawnych okazać się może nieuniknione. Sytuacje takie reguluje instytucja zawieszenia postępowania, to jest taki jego stan, w którym istnieje zawisłość sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu. Sprawa spoczywa wówczas bez biegu. W okresie zawieszenia zasadą jest, że terminy nie biegną, a czynności nie są wykonywane. Tym samym w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż wskutek zawieszenia postępowania tok postępowania uległ wstrzymaniu i przestały biec jakiekolwiek terminy procesowe. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa. organy administrcji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści § 5 tego artykułu wynika jednak, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przyczyną zatem usprawiedliwiająca formalnie brak podejmowanych działań przez organ było zawieszenie postępowania, które spowodowało, że przestały biec jakiekolwiek terminy do podjęcia czynności przez organ. W sytuacji zatem, gdy przestały biec jakiekolwiek terminy procesowe, a tok postępowania uległ wstrzymaniu trudno mówić o bezczynności organu. Zauważyć przy tym należy, iż skarżący zarówno w skardze jak i w zażaleniu nie kwestionował samego, błędnego zresztą w ocenie Sądu, postanowienia o zawieszeniu postępowania lecz podnosił, iż bezczynność organu polega na nie wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnosił zatem argumenty dotyczące długiego oczekiwania na wydanie decyzji, nie kwestionował natomiast postanowienia o zawieszeniu postępowania. Skarżący nie wniósł także przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie, zawieszające postępowania w sprawie. Wskazać należy, że gdyby skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania to wówczas Sąd mógłby dokonać oceny, czy organ pozostaje ewentualnie w przewlekłości, czy też nie. Natomiast, nie można stwierdzić bezczynności organu w sytuacji, gdy organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności ze względu na zawieszenie postępowania w sprawie. Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczących nie spełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z treści art. 52 § 4 p.p.s.a., tj, nie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wskazać należy, iż skarżący wyczerpał wymogi formalne do wniesienia skargi. Przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 37 kpa. na niezałatwienie sprawy w terminie skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, co też uczynił wnosząc pismem z dnia 17.01.2011 r. zażalenie do Wojewody [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] odmówił wyznaczenia Prezydentowi [...] terminu do załatwienia sprawy. Reasumując wskazać należy, że bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w terminie określonym przez prawo ale także i wtedy, gdy na organie spoczywa obowiązek zachowania określonej prawem formy, lecz tego nie czyni. Istotną kwestią z punktu widzenia skargi na bezczynność jest zatem występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje bowiem zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy wobec zawieszenia postępowania przez organ nie można mówić o pozostawaniu przez organ w bezczynności. W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 2