VII SAB/Wa 62/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Ż. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu; 2. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 września 2023 r. znak: WA.5163.28.2022.ZA; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego P. Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Ż. w dniu 6 lutego 2024 r. złożył skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2023 r., [...] w przedmiocie poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, to jest przewlekłość i bezczynność organu. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości i rażącej bezczynności Ministra, zobowiązanie do niezwłocznego załatwienia sprawy, wymierzenie grzywny i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że odwołanie od decyzji z 25 września 2023 r. złożył 18 października 2023 r. w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków. W dniu 19 października 2023 r. został zawiadomiony o przesłaniu odwołania do Ministra, czym nadano bieg terminowi rozpatrzenia odwołania, który zgodnie z art. 35 i art. 57 kpa kończył się 30 dni od dnia otrzymania dokumentacji przez organ. Skarżący wskazał, że Minister wbrew art. 35 i 36 k.p.a. nie prowadził postępowania bez zbędnej zwłoki. W ciągu blisko 2 miesięcy od złożenia odwołania nie dopełnił obowiązku zawiadomienia stron o nierozpatrzeniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu i poinformowaniem o przysługującym ponagleniu. Z tej przyczyny 18 grudnia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie. Do dnia sporządzenia skargi ponaglenie nie odniosło skutku. Dodał, że z uwagi na okres, który upłynął od daty złożenia odwołania należy rozważyć rażące naruszenie prawa. Na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta odnosi się także do podejmowania czynności w postępowaniu, stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron .i uczestników postępowania. Celem terminów jest także zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwiania sprawy. Podniósł następnie, że do dnia złożenia skargi Minister nie rozpatrzył odwołania, nie zawiadomił o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył terminu rozpatrzenia. Pozostaje więc w bezczynności. Zaznaczył, że jest to kolejna skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r. (VII SAB/Wa 9/23) stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji z 1 czerwca 2022 r. i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 12 marca 2024 r. wydał w decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wskazać na wstępie trzeba, że w świetle art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona może wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie jest zatem konieczne oczekiwanie na merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ, ponieważ do otwarcia drogi sądowej wystarczy złożenie ponaglenia. Skarżący wniósł ponaglenie pismem z 18 grudnia 2023 r., które nie zostało rozpoznane przez organ II instancji. Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania odwoławczego została wniesiona 6 lutego 2024 r., a więc po złożeniu ponaglenia, a przed wydaniem przez Ministra decyzji (12 marca 2024 r.). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postawienie w jednej skardze zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania (jak w tej sprawie) nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć kwestię braku wydania aktu lub podjęcia czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym wybór, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce, należy do sądu. W świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności, które nie są niezbędne, następują w dużym odstępie czasu, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów aktu nie wydano nie jak i czy bezczynność była spowodowana zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że organy dwukrotnie rozpoznawały tą sprawę. Uprzednio Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 1 czerwca 2022 r. pozwolił skarżącemu na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych. Decyzję tą uchylił Minister decyzją z 23 marca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odnośnie rozpatrzenia odwołania skarżący złożył do sądu skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2023 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 9/23) uwzględnił (umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra do wydania aktu; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji z 1 czerwca 2022 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem i oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia Ministrowi grzywny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wojewódzki decyzją z 25 września 2023 r. ponownie udzielił skarżącemu pozwolenia w tym przedmiocie Minister decyzją z 12 marca 2024 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z analizy przebiegu postępowania odwoławczego wynika, że organ nie podjął żadnej czynności po otrzymaniu odwołania od decyzji z 25 września 2023 r., to jest od 23 października 2023 r. aż do wydania decyzji, a zatem do 12 marca 2024 r., to jest przez ponad cztery i pół miesiąca. Nie zareagował również na ponaglenie strony złożone 18 grudnia 2023 r., jak i na to, że skarżący 6 lutego 2024r. złożył skargę do sądu na jego bezczynność. Decyzję wydał dopiero ponad miesiąc później. Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister pozostawał bezczynny w rozpoznaniu odwołania od decyzji MWKZ z 25 września 2023 r. (pkt 2 wyroku). Postępowanie odwoławcze prowadził bowiem z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a., który przewiduje m.in., że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania., przy czym podstawowym terminem jest niezwłoczne rozpatrzenie sprawy (art. 35 § 1 k.p.a.). Wobec faktu, że Minister przed wydaniem wyroku wydał decyzję., to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia dlatego, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 wyroku). Natomiast odnośnie oceny, czy bezczynność Ministra miała charakter rażący zaznaczyć należy, że wprawdzie ustawodawca nie określił kryteriów rażącego naruszenia prawa pozostawiając ta kwestię uznaniu sądu. Niemniej taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności, czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy wobec "zwykłego" naruszenia prawa. Jest to zatem przypadek w którym ewidentnie uchybiono obowiązkowi wynikającemu z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). W tej sprawie – jak już wyżej wskazano - Minister wykonał pierwsze czynności dopiero po 4,5 miesiąca od wpływu odwołania i ponad 2,5 miesiąca po złożeniu ponaglenia. Ostatecznie dopiero skarga do Sądu sprawiła, że wydał decyzję. Ponadto nie może ujść uwadze, że niniejszy wyrok jest drugim wyrokiem w sprawie bezczynności Ministra w tej sprawie. Nie bez znaczenia jest i to, że – pomimo obowiązku określonego w art. 36 § 1 k.p.a. – organ nie zawiadamiał strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że przekroczenie terminu rozpoznania odwołania ma charakter rażący (pkt 3 wyroku). Odnosząc się natomiast do żądania wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) wyjaśnić trzeba, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny, a więc powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zastosowanie tej instytucji zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu sądu. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Wobec treści art. 149 § 2 p.p.s.a. podkreślić należy, że akt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej postawy do wymierzenia organowi grzywny. W tej sprawie Sąd przyjął, że - pomimo dwukrotnej zwłoki organu w rozpatrzeniu odwołania skarżącego,- samo ponowne stwierdzenie bezczynności zdyscyplinuje Ministra do przestrzegania terminów ustawowych do załatwienia sprawy, dlatego w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku). O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.