VII SAB/Wa 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 16 stycznia 2022 r. postanawia: odrzucić skargę. Fundacja [...] z siedzibą w K. wniosła skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania jej skargi z dnia 16 stycznia 2022 r. na bezczynność Dyrektora Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów. W skardze wniesiono o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia skargi w terminie miesiąca oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 16 listopada 2021 r. Prezes Zarządu Fundacji złożył do Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (NIMOZ) "Wniosek dot. zapisów regulaminów muzeów niepublicznych", w którym zwrócił się o podanie podstawy prawnej żądania "wypełniania tzw. kwestionariusza założyciela muzeum prywatnego" oraz "umieszczania w regulaminach muzeów niepublicznych zapisów szczegółowych dotyczących gromadzonych zbiorów, w szczególności zapisów odnoszących się do broni palnej". W dniu 4 stycznia 2022 r. Fundacja złożyła do NIMOZ skargę na nieudzielenie odpowiedzi. W dniu 16 stycznia 2022 r. Fundacja złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę na nieudzielenie odpowiedzi przez NIMOZ. W ocenie Fundacji, Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, jak również Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego uporczywie unikają udzielenia odpowiedzi na wniosek dotyczący utrzymania praworządności i legalizmu. W dniu 24 listopada 2021 r. NIMOZ wystosował odpowiedź na wnioski dotyczące nieprawidłowości w muzeach publicznych w kwestii zasad gromadzenia i przechowywania broni. Ta odpowiedź nie dotyczy jednak wniosku Fundacji z dnia 16 listopada 2021 r. W dniu 11 lutego 2022 r. MKiDN wystosowało odpowiedź na skargę z dnia 16 stycznia 2022 r., powołując się na wskazane powyżej pismo NIMOZ z dnia 24 listopada 2021 r. Mimo wielokrotnego upływu terminów ustawowych Prezes Zarządu Fundacji nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z 16 listopada 2021 r., jak również NIMOZ oraz MKiDN nie udzieliły odpowiedzi na skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wskazał, że Fundacja "[...]" z siedzibą w K., pismem z dnia 16 stycznia 2022 r., zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ze skargą na bezczynność dyrektora Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (NIMOZ) - instytucji kultury, dla której MKiDN jest organizatorem. Skarga dotyczyła nieudzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 16 listopada 2021 r. o wskazanie podstawy prawnej żądania: - wypełniania tzw. kwestionariusza założyciela muzeum prywatnego; - umieszczania w regulaminach muzeów niepublicznych zapisów szczegółowym dotyczących gromadzonych zbiorów, w szczególności zapisów odnoszących się do bron palnej. Skarga z dnia 16 stycznia 2022 r. dotyczyła zatem działalności statutowej NIMOZ, w ramach której Instytut organizuje i prowadzi na zlecenie MKiDN prace i procedury związane z zagadnieniami dotyczącymi muzeów, muzealiów i zbiorów publicznych, w tym prowadź sprawy związane z uzgadnianiem projektów regulaminów muzeów tzw. prywatnych i projektów statutów muzeów samorządowych oraz muzeów współprowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wpisanych do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego (na podstawie upoważnienia z dnia 12 sierpnia 2021 r., znak: [...]). Skarga Fundacji "[...]" dotyczy zatem bezczynności Ministra związanej z realizacją uprawnień nadzorczych organizatora wobec instytucji kultury, wynikających z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Kontrolą sądów administracyjnych objęta jest bowiem jedynie bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), dalej: k.p.a. postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyłączenia spod właściwości sądów administracyjnych określa art. 5 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż zasadny jest pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę o braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi Fundacji. Wskazać należy, iż Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (NIMOZ) jest państwową instytucją kultury utworzoną zarządzeniem Nr 51 Ministra Kultury i Sztuki z dnia 31 października 1991 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Ochrony Zbiorów Publicznych oraz nadania mu statutu (Dz. Urz. MKiS Nr 2, poz. 8). Zmiana nazwy na Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów nastąpiła od dnia 1 marca 2011 r. Zgodnie z § 3 zarządzenia Nr 51 Ministra Kultury i Sztuki z dnia 31 października 1991 r. w sprawie utworzenia Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, wydanego na podstawie art. 11 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) przedmiotem działania Narodowego Instytutu Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów jest: 1) gromadzenie i upowszechnianie wiedzy o muzeach, muzealiach, zbiorach publicznych i obiektach zabytkowych; 2) wyznaczanie i upowszechnianie standardów w zakresie muzealnictwa i ochrony zbiorów; 3) kształtowanie świadomości społecznej w zakresie wartości i zachowania dziedzictwa kulturowego; 4) prowadzenie badań naukowych. Instytut działa w oparciu o postanowienia Statutu nadanego mu zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lipca 2018 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów (Dz.Urz.MKiDN z 2018 r., poz. 45). Zgodnie z § 1 Statutu Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, zwany dalej "Instytutem", jest państwową instytucją kultury działającą w szczególności na podstawie: 1) ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862 oraz z 2018 r. poz. 152 i 1105), 2) ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2018 r. poz. 720); 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 oraz z 2018 r. poz. 10); 4) statutu. Organizatorem Instytutu jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (§ 2 Statutu). Instytut jest wpisany do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Ministra pod numerem [...] i posiada osobowość prawną (§ 3 Statutu). Organem nadzorującym Instytut jest Minister (§ 8 Statutu). Minister zapewnia środki potrzebne do utrzymania i rozwoju Instytutu (§ 13 Statutu). NIMOZ jest więc podporządkowaną Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego i powiązaną organizacyjnie z tym organem, państwową instytucją kultury. W myśl art. 3 § 3 pkt 1 k.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W tym wypadku nie mają zastosowania nawet przepisy Działu VIII k.p.a. dotyczące skarg i wniosków (art. 3 § 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej. W postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OZ 299/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zależności organizacyjne w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej, o których wspomina art. 5 pkt 1 p.p.s.a., mogą zachodzić zatem nie tylko pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala pojęcie to rozszerzyć na jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych. Różnic pomiędzy sferą zewnętrzną a sferą wewnętrzną działania administracji publicznej upatruje się w odmiennych możliwościach działania administracji wobec podmiotów jej podporządkowanych i wobec podmiotów niezależnych od niej, co wyraża się w różnych podstawach prawnych wydawania aktów, innej kontroli ich celowości i legalności, a przede wszystkim innego zakresu, w którym te akty obowiązują. Podstawą prawną działania administracji w sferze wewnętrznej tego działania mogą być zatem zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak i prawa wewnętrznego, podczas gdy wyłączną podstawę prawną działania administracji w sferze zewnętrznej stanowić mogą przepisy rangi ustawowej i ich przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. (...) Zgodnie z art. 8 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną, tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Minister, jako podmiot tworzący państwową instytucję kultury, określany w ustawie mianem organizatora, wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także decyduje, czy dana instytucja jest instytucją artystyczną (art. 11 ust. 1). Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona (art. 12). Organizator nadaje statut instytucji kultury (art. 13 ust. 1), powołuje i odwołuje dyrektora (art. 15), może połączyć (art. 18), podzielić (art. 20), współprowadzić instytucje kultury (art. 21), powierzyć prowadzenie instytucji kultury innemu podmiotowi (art. 21 a), jak również zlikwidować instytucję kultury (art. 22). (...) Wypływająca z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między państwową instytucją kultury a Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostek kultury. Ze względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania stosunki zachodzące między tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej, czy też koordynującej. Podobne stanowisko wyrażono również w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., II OSK 2880/20 i z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 134/18. Zarzucana w skardze Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego bezczynność dotycząca nierozpoznania skargi Fundacji z dnia 16 stycznia 2022 r. na bezczynność NIMOZ w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 16 listopada 2021 r. związana jest z realizacją uprawnień nadzorczych organizatora wobec instytucji kultury jaką jest NIMOZ, wynikających z przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Poza tym zarzucana przez skarżącą Fundację bezczynność zarówno Ministra, jaki NIMOZ dotyczy braku udzielenia satysfakcjonującej Fundację odpowiedzi na jej pismo z dnia 16 listopada 2021 r., a więc nie jest związana z żądaniem wydania aktu lub dokonaniem czynności, których obowiązek wydania lub dokonania wynikałby z przepisu prawa. Kognicja sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawie jest więc wyłączona (por. postanowienia WSA w Warszawie z: 11 kwietnia 2012 r., VII SAB/Wa 55/12, z 9 maja 2017 r., VII SA/Wa 2411/16). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji