VII SAB/Wa 67/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. M. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Pismem z dnia 24 września 2008 r. uzupełnionym pismem z dnia 20 listopada 2008 r. T. K. wniosła skargę na bezczynność organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji, w związku z nie wyegzekwowaniem od L. S. oraz J. S. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku znajdującym się na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w W. Skarżąca wskazała, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], a następnie skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...]. Zdaniem strony skarżącej, brak wykonania decyzji pomimo tak znacznego upływu czasu stanowi naruszenie prawa, w tym art. 7 k.p.a. Ponadto strona podniosła, iż nie wyegzekwowanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania domu przy ul. W. [...] w W. na cele mieszkalne powoduje, że nieruchomość ta nadmiernie eksploatowana negatywnie oddziałuje na jej posesję, a ma to szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy dom przy ul. W. [...] pozbawiony jest dostępu do drogi publicznej. Wskazać należy, iż skarga T. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zarejestrowana pod sygn. akt VII SAB/Wa 55/08 (skarga została odrzucona), natomiast skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż skarga T. K. jest nieuzasadniona, bowiem w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż T. K. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie. Skarżąca nie wylegitymowała się bowiem interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Organ wskazał, iż po analizie licznych skarg T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził w tym względzie stanowisko organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Pismem z dnia 5 marca 2008 r. poinformował o tym fakcie skarżącą. Niemniej jednak, mając na względzie problematykę poruszoną przez T. K. w skardze, organ nadzoru budowlanego, przekazał informację o działaniach podjętych przez organ w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], nakazano L. S. oraz J. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku znajdującym się na terenie nieruchomości przy ul. W. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. oddalił złożoną na nią skargę. Z uwagi na uchylanie się zobowiązanych od obowiązków wskazanych decyzji Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. prowadzi obecnie postępowania egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, w ramach którego: wystawiono Tytuły Wykonawcze, wydano postanowienia wynikające z zapisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz przekazano sprawę do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. podniósł, iż obecnie przed podjęciem kolejnych czynności egzekucyjnych w sprawie, pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. zwrócono się do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. o przesłanie relacji w sprawie ściąganych przez ten organ należności pieniężnych. Ponadto wystąpiono do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. w [...] o udostępnienie danych osobowych obu zobowiązanych. Dane te są niezbędne do złożenia wniosków do Sądu Grodzkiego o ich ukaranie za niezastosowanie się do wydanej decyzji, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej. Dodatkowo organ poinformował Sąd, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], odmówiono T. K. umożliwienia przeglądania akt przedmiotowej sprawy. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, rozstrzygnięcie w tej sprawie do dnia 16 grudnia 2008 r. nie wpłynęło do Inspektoratu. Pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. T. K. podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Strona skarżąca wskazała, iż organ pierwszej instancji, a ślad za nim organ drugiej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. uznając, iż nie przysługuje jej interes prawny w toczącym się postępowaniu. Skarżąca stwierdziła, iż w toku całego postępowania dotyczącego nieruchomości przy ul. W. [...] w W. podnosiła, iż posiada konkretny, aktualny i indywidualny interes w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Interes ten wyraża się w potrzebie ochrony prawnej jej osoby, w sytuacji, gdy z uwagi na działania właścicieli nieruchomości przy ul. W. [...] w W., skarżąca posiada utrudniony dojazd do swojej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], która to działka wraz z działkami nr ew. [...] stanowi drogę sąsiadującą bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której został wybudowany budynek przy ul. W. [...] w W. Ponadto strona wskazała, iż jest właścicielką posesji przy ul. W. [...], która to nieruchomość nie posiada dojazdu do drogi publicznej, jedyny awaryjny dojazd stanowi działka [...], która jest wąskim ciągiem pieszym, nie spełniającym wymogów szerokości określonych przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Legitymacja (posiadanie uprawnienia) do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek (wymóg) prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 50 § 1 w/w ustawy wymienia zatem dwie kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi: - każdy, kto ma w tym interes prawny; - prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w określonym w tym przepisie zakresie. Zdaniem Sądu skarżąca T. K. nie ma przymiotu strony bowiem nie wykazała interesu prawnego. O interesie prawnym mówimy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Uprawnienie do wniesienia skargi uzależnione jest od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie, zdaniem Sądu, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, jaki ma miejsce w niniejszym przypadku, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla danego będą wynikały wprost określone prawa i obowiązki. W przypadku bezczynności organu, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżąca T. K. wniosła skargę na bezczynność organów nadzoru budowlanego, które w ciągu 39 miesięcy nie wyegzekwowały decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania domu przy ul. W. [...] w W. na cele mieszkalne. Skarga powyższa została poprzedzona zażaleniem złożonym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie T. K. nie mogła skutecznie żądać od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęcia czynności zmierzających do realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], bowiem nie była stroną postępowania, w którym zapadła wyżej wskazana decyzja, jak również nie jest stroną postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie. Wskazać również należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wydał w dniu [...] marca 2005 r. postanowienie Nr [...], mocą którego odmówił T. K. umożliwienia przeglądania akt sprawy dotyczących zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele biurowe, na nieruchomości przy ul. W. [...] w W., stanowiącej własność L. S. oraz J. S. Tym samym skarżącej nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu. Zauważyć należy, iż stronami w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wierzyciel określony w art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (teks jedn. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ egzekucyjny - art. 1a pkt 17 w/w ustawy oraz zobowiązany - art. 1a pkt 20 w/w ustawy. W przypadku, gdy obowiązki wynikają z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, funkcję wierzyciela pełnią właściwe do orzekania organy pierwszej instancji. Zgodnie z art. 5 w/w ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Działania wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Wierzyciel w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, dlatego ciąży na nim powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku (art. 6 § 1 ww. ustawy). Z akt sprawy wynika, iż postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w sprawie wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. W ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wystawiono Tytuły Wykonawcze, wydano postanowienia wynikające z zapisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz przekazano sprawę do Naczelnika Urzędu Skarbowego. Podjęto również czynności (wystąpiono do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu W. w [...] o udostępnienie danych osobowych obu zobowiązanych) zmierzające do złożenia wniosków do Sądu Grodzkiego o ukaranie zobowiązanych za niezastosowanie się do wydanej decyzji, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej. Podejmowane czynności wskazują na to, że organ egzekucyjny nie pozostawał w bezczynności. Skarżąca T. K., niezadowolona z prowadzonego postępowania egzekucyjnego a posiadająca jedynie interes faktyczny ma możliwość oddziaływania na przebieg postępowania egzekucyjnego składając wyłącznie skargę na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1 a w/w ustawy) oraz skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 2 w/w ustawy). Prawo do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela przysługuje bowiem każdemu, kto wykaże, że na skutek niewykonania obowiązku doszło do naruszenia jego praw lub obowiązków o jakimkolwiek charakterze prawnym, a nawet interesów faktycznych niechronionych przez prawo. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Natomiast skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego mogą wnosić, obok zobowiązanego, również wierzyciele niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym, podmioty, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organ zainteresowany w wykonaniu obowiązku. Ponieważ badanie legitymacji procesowej, w niniejszym postępowaniu, nastąpiło w trakcie rozprawy Sąd skargę oddalił a nie odrzucił jako niedopuszczalną (zob. wyrok NSA z 27 września 2000r., II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy.