VII SAB/Wa 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi H. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez H. P. -zawartej w piśmie z 26 marca 2011 r.- jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż w dniu 10 marca 2010 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z zawiadomieniem o rozpoczęciu prac budowlanych i możliwości naruszenia prawa wodnego na nieruchomości leżącej w P. (działki o nr ewid. [...] i [...]). Wyjaśnił, iż wniósł do organu o podjęcie działań mających na celu dokonanie wizji lokalnej oraz wstrzymanie prac mogących mieć negatywny skutek dla jego nieruchomości, do czasu wyjaśnienia sprawy. Wskazał dalej, że pomimo wielokrotnych pism kierowanych do ww. organu powiatowego o wszczęcie postępowania i zakończenie go we właściwym terminie, pomiomo też skarg kierowanych do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność podległego mu organu oraz skarg kierowanych do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu wojewódzkiego nie podjęto żadnych środków zmierzających do wstrzymania prac inwestycyjnych i wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Dopiero w dniu 30 listopada 2010 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził wizję lokalną. Na koniec skarżący podniósł, iż bezczynność organu powiatowego umożliwiła zakończenie prac inwestycyjnych na nieruchomości sąsiadującej z jego działką, a efektem tego jest zniszczenie i systematyczne podtapianie budynków znajdujących się na jego posesji. Skarżący wniósł w takich okolicznościach o zobowiązanie PINB w W. do niezwłocznego przeprowadzenia postępowania w sprawie i wydania decyzji oraz o zobowiązanie ww. organu do ukarania osób odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący zarzucił przy tym naruszenie art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Do skargi skarżący załączył m.in. kopię pisma z 28 maja 2010 r., stanowiącego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie -przewidziane w art. 37 k.p.a. i skierowane do organu wyższego stopnia- oraz kopię postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] o uznaniu zażalenia z [...] maja 2010 r. na bezczynność PINB w W. za zasadne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że wniesiona skarga na bezczynność dotyczy postępowania w sprawie budowy stawu do ekstensywnego chowu ryb na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. gm. B. Sprawa ta została rozstrzygnięta co do istoty i zakończona decyzją ostateczną. Przy czym w świetle dokonanych ustaleń, wskazujących na fakt, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmował nieruchomości pozostających poza władaniem inwestora, pismem z 16 sierpnia 2010 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania jedynie inwestora jako jedyny podmiot uprawniony do czynnego udziału w tym postępowaniu. I dalej, organ wskazał, że postanowieniem z [...] września 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej w sprawie inwestycji, a następnie w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję Nr [...], którą nałożył na inwestora obowiązek ustanowienia nadzoru kierownika budowy nad realizacją ww. przedsięwzięcia. Organ zaznaczył przy tym, że tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego został wyczerpany. Organ wyjaśnił następnie, że nie powiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy nie uzasadnia bezczynności. Dodał, że zgromadzony materiał dowodowy rozstrzyga jednoznacznie, że po stronie wnioskodawcy – skarżącego nie występuje interes prawny, który uzasadniałby przyznanie mu statusu strony zgodnie z normą art. 28 k.p.a. Organ zauważył też, że do wniosku skarżącego z 10 marca 2010 r. odniósł się wyczerpująco pismem z 30 listopada 2011 r., a przepisy wówczas obowiązujące nie przesądzały w sposób precyzyjny o formule rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy statusu strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyczerpał tryb zaskarżenia. Pismem z 28 maja 2010 r. -skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego- wniósł bowiem zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. Następnie wyjaśnienia wymaga, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 tej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, decydujące znaczenie ma więc okoliczność, czy faktycznie PINB w W. pozostaje w bezczynności w zakresie sprawy przywołanej w niniejszej skardze. Zatem, przede wszystkim wskazać trzeba, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy, zaś w postępowaniu odwoławczym miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała więc miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu sprawy, której dotyczy skarga i wydaniu decyzji administracyjnej w tej sprawie. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż pismem z 10 marca 2010 r. skarżący zwrócił się do PINB w W. z prośbą o interwencję w sprawie dotyczącej prowadzonych prac ziemnych polegających na wykopaniu stawu i zasypywaniu naturalnych zagłębień, na działkach sąsiadujących z jego nieruchomością o nr ewid. [...] w miejscowości P. Skarżący we wskazanym piśmie wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej i natychmiastowe wstrzymanie prowadzonych prac naruszających prawo wodne. Organ powiatowy ustalił, iż kwestionowane prace ziemne prowadzone są na podstawie decyzji Starosty W. z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stawu rybnego do ekstensywnego chowu ryb na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. Ustalił też, że decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję z [...] stycznia 2008 r. Starosty W. orzekającą o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie ww. stawu rybnego. Następnie, pismem z 16 sierpnia 2010 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy ww. stawu rybnego na działce nr ewid. [...] położonej we wskazanej miejsowości. Przy czym, o wszczęciu tego postępowania organ poinformował tylko inwestora, tj. J. i K. S. I dalej, w dniu [...] września 2010 r. PINB w W. wydał postanowienie, którym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał J. i K. S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie stawu do ekstensywnego chowu ryb na działce nr ewid. [...] w miejscowości P.(z powodu -jak określił- braku nadzoru osoby uprawnionej nad realizacją budowy) i nałożył m.in. obowiązek sporządzenia oceny technicznej robót budowlanych odnoszącej się do zgodności wykonania obiektu z zatwierdzoną dokumentacją projektową i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2008 r., wyznaczając termin 30 dni na wykonanie tego obowiązku. Wskazane orzeczenie zostało doręczone J. i K. S. w dniu [...] września 2010 r. W dniu 1 października 2010 r. do akt sprawy wpłynęła wymagana przez organ powiatowy ocena techniczna. Pismem z 22 listopada 2010 r. PINB w W. zawiadomił J. i K. S. oraz R. i H. P. o zamiarze przeprowadzenia w dniu 30 listopada 2010 r. wizji w terenie, m.in. w sprawie zmiany poziomu terenu działki nr ewid. [...] w ww. miejscowści. W zamierzonym terminie oględziny na nieruchomości zostały przeprowadzone, w tym z udziałem H. P. I w końcu, z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB w W. wydał decyzję w sprawie budowy stawu do ekstensywnego chowu ryb na działce nr ewid. [...] w P., którą to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora – J. i K. S. obowiązek ustanowienia nadzoru kierownika budowy dla realizowanej budowy stawu rybnego. Orzeczenie to zostało doręczone jedynie inwestorowi (tj. J. i K. S.). Pismem z 20 stycznia 2011 r. organ powiatowy odpowiedział natomiast skarżącemu na jego pismo z 10 marca 2010 r. Organ wskazał, iż z uwagi na okoliczności sprawy (dotyczącej budowy stawu rybnego na działce nr ewid. [...]) i brzmienie art. 28 k.p.a., nie znalazł podstaw do potraktowania skarżącego jako strony postępowania i z tego powodu nie informował go o przebiegu tego postępowania. Wyjaśnił jednocześnie, iż w sprawie działki nr ewid. [...] i [...] należy zwrócić się do Wójta Gm. B., tj. organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wg prawa wodnego. To ostatnie stwierdzenie organ powiatowy zawarł z uwagi na to, iż zastrzeżenia skarżącego dotyczyły nie tylko prac budowlanych związanych z wykonywaniem stawu rybnego, ale także ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na ww. działkach, w tym o nr ewid. [...], na której inwestor rozplantował ziemię z wykopu stawu. Z powyższego wynika, iż organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego -z uwagi na pismo skarżącego informujące o możliwości naruszenia prawa w związku z trwającą budową stawu na działce nr ewid. [...]- wszczął i przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie budowy tego stawu w miejscowości jw. Postępowanie to zakończyło się decyzją ostateczną, wydaną przed wniesieniem rozpoznawanej obecnie przez Sąd skargi na bezczynność. O przebiegu postępowania organ powiatowy nie informował skarżącego uznając, iż nie ma on przymiotu strony w tej sprawie. Z tego względu nie doręczył mu także orzeczenia kończącego to postępowanie, a zapadłego [...] stycznia 2011 r. Odrębnym natomiast pismem poinformował skarżącego o przyczynie niezapewnienia mu czynnego udziału w ww. postępowaniu. W świetle powyższego nie sposób uznać, iż organ powiatowy pozostaje w bezczynności. Organ ten przeprowadził postępowanie dotyczące ww. stawu rybnego (tj. w takim zakresie, w jakim był do tego kompetentny) i w efekcie wydał decyzję. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż Sąd orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność nie ma uprawnień do tego, aby oceniać legalność postępowania organu i wydanych przez niego rozstrzygnięć. Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie ocenia więc prawidłowości decyzji z [...] stycznia 2011 r., ani czynności organu poprzedzających jej wydanie. Stwierdza natomiast, iż organ w takim zakresie w jakim był do tego właściwy, w sprawie przedstawionej przez skarżącego w piśmie z 10 marca 2010 r., wszczął z urzędu postępowanie i ostatecznie postępowanie to zakończył decyzją. Dokonując takiej oceny Sąd ma na względzie, iż w piśmie z 10 marca 2010 r. skarżący wskazał m.in. na możliwość naruszenia prawa wodnego. W takim zakresie organ nadzoru budowlanego nie ma jednak kompetencji do działania i podejmowania rozstrzygnięć, a tym samym nie można uznać, aby w tym zakresie organ ten pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż pismo z 10 marca 2010 r. o tej samej treści skarżący skierował nie tylko do organu nadzoru budowlanego, ale również do Wójta Gminy B., a organ ten postanowieniem z [...] marca 2010 r. przekazał do PINB w W. ww. zawiadomienie w zakresie rozpoczęcia prac budowlanych i możliwości naruszenia prawa. Z sentencji tego postanowienia nie wynika natomiast, aby Wójt przekazał w całości sprawę ww. organowi nadzoru budowlanego, w tym w zakresie dotyczącym ewentualnego naruszenia prawa wodnego. Sąd dostrzega również, że w myśl art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Nadto Sąd stwierdza, że z uwagi na stan prawny obowiązujący w dacie działania organu powiatowego w niniejszej sprawie, sam fakt pominięcia skarżącego w toku postępowania, nie świadczy o bezczynności tego organu. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż w dacie czynności podejmowanych przez ten organ (w tym w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 2011 r. i skierowania do skarżącego pisma informującego z 20 stycznia 2011 r.), brak było takich regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego, które określałyby precyzyjnie formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy przymiotu strony i obligowały organ do jego wydania. Dopiero nowelizacja Kodeksu, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., dodała art. 61a, który w ust. 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie zaznaczyć należy, że dodanie przytoczonego przepisu świadczy bezspornie o tym, iż takiej regulacji w Kodeksie przed ww. datą nie było. W ocenie Sądu, na tle niniejszej sprawy należałoby więc uznać, iż rozważania interesu prawnego wnioskodawcy i ocena organu powiatowego w tym zakresie, winny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji merytorycznej (skoro postępowanie z urzędu w tej samej sprawie co przedstawiona we wniosku było prowadzone), w tym przypadku w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2011 r. Braki w tym zakresie winny być jednak kwestionowane nie poprzez skargę na bezczynność, a ewentualnie w trybie wznowieniowym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konkludując, Sąd uznał, iż PINB w W. nie pozostaje w bezczynności w związku z pismem interwencyjnym skarżącego z 10 marca 2010 r. Pismo to spowodowało postępowanie tego organu, które prowadzone było z urzędu i które zakończyło się decyzją z [...] stycznia 2011 r. Fakt zaś nie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w tej sprawie nie stanowi o bezczynności organu. Skarżącemu w takiej sytuacji przysługuje bowiem ochrona z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokonując takiej oceny Sąd jednocześnie dostrzega, iż ww. decyzja zapadła z naruszeniem terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a., jednakże wobec jej wydania przed wniesieniem skargi (i tym bardziej przed kontrolą Sądu w tej sprawie), nie można było zarzucić organowi bezczynności i uwzględnić skargi (stosownie do art. 149 p.p.s.a.) poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.