VII SAB/Wa 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L B na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rzecznika Praw Pacjenta I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia praw pacjenta E B; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącej L B kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca L. B w skardze na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta znak [...]. z [...] marca 2018 r., utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie własne z [...]marca 2017 r. (znak: [...]), zawarła również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Postępowanie miało następujący przebieg. 22 października 2015 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynął wniosek skarżącej o wyjaśnienie, czy podjęta przez lekarza decyzja o niezakwalifikowaniu jej męża do terapii tlenowej była zgodna z procedurami oraz stanem chorego wynikającym z dokumentacji medycznej, jak również wskazanie dróg prawnych zadośćuczynienia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Według skarżącej na skutek braku zakwalifikowania do terapii doszło do przedwczesnej śmierci jej męża. W piśmie z 15 grudnia 2015 r. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. św. [...] o wszczęciu postępowania i zobowiązał go do przesłania w terminie 14 dni wyjaśnień oraz kopii kompletnej dokumentacji medycznej. W piśmie z 8 stycznia 2016 r. zastępca dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...]zwrócił się do Rzecznika o przedłużenie terminu do 15 stycznia 2016 r. 13 stycznia 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej uzupełniające wniosek. 19 stycznia 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...]z wyjaśnieniami i kopią dokumentacji medycznej. 21 stycznia 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z uwagami do wyjaśnień dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...]. 5 kwietnia 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z ponagleniem o rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z 6 kwietnia 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta zawiadomił o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., do 19 maja 2016 r. Pismem z 17 maja 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie chorób płuc o sporządzenie opinii. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta zawiadomił o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., do 19 lipca 2016 r. Jednocześnie pismem z [...]maja 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do skarżącej o przedstawienie upoważnienia męża, wystawionego za jego życia, do otrzymywania informacji o stanie zdrowia, pod rygorem informowania jej tylko o końcowym rozstrzygnięciu i bez uzasadnienia. 14 czerwca 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęła opinia konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie chorób płuc. 27 czerwca 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z ponagleniem o rozpoznanie sprawy. 18 października 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismem z [...] października 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował skarżącą o stanie sprawy oraz jej uprawnieniach jako strony postępowania. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta zawiadomił o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., do 19 stycznia 2017 r. 4 listopada 2016 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z wnioskami o dołączenie do akt dokumentacji medycznej z leczenia jej męża w [...]Centrum Kardiologii w [...]oraz w Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy Obwodu Lecznictwa Kolejowego w [...]. Pismem z 16 grudnia 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia oraz możliwości zapoznania się skarżącej z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się pisemnie co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni. Rozstrzygnięciem z [...] marca 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził naruszenie prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych oraz dokumentacji medycznej o których mowa w art. 8 i art. 24 ust. 1 w zw. Z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez podmiot leczniczy: Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...]. Rozstrzygnięciem z [...] marca 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdził naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez podmiot leczniczy: Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] 5 kwietnia 2017 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z 12 kwietnia 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]o przesłanie dokumentacji medycznej pacjenta E B z Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy. 28 kwietnia 2017 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo dyrektora Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]z informacją, że E B nie był pacjentem tego szpitala oraz że w szpitalu nie ma Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy. Pismem z [...] maja 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do dyrektora Obwodu Lecznictwa Kolejowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]o przesłanie dokumentacji medycznej pacjenta E B. Przesyłka została zwrócona przez pocztę 21 lipca 2017 r. z informacją o nieprawidłowym adresie. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta zawiadomił o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., do 5 lipca 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do dyrektora Obwodu Lecznictwa Kolejowego [...]o przesłanie dokumentacji medycznej pacjenta EB. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r.. Rzecznik Praw Pacjenta zawiadomił o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., do 5 września 2017 r. 1 sierpnia 2017 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z ponagleniem o rozpoznanie sprawy. 8 sierpnia 2017 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo dyrektora Obwodu Lecznictwa Kolejowego [...]z dołączoną kopią dokumentacji medycznej. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia oraz możliwości zapoznania się skarżącej z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się pisemnie co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań - w terminie 7 dni. Odrębnym pismem z [...] sierpnia 2017 r.. Rzecznik Praw Pacjenta poinformował skarżącą poinformował skarżącą o stanie sprawy oraz jej uprawnieniach jako strony postępowania. 28 sierpnia 2017 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej, w którym przedstawiła ona swoje stanowisko w sprawie. 6 listopada 2017 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynęło pismo skarżącej z ponagleniem o rozpoznanie sprawy. Rozstrzygnięciem z [...] marca 2018 r. Rzecznik Praw Pacjenta utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę odnośnie zarzutu przewlekłości postępowania organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości . W ocenie organu zarzuty skarżącej dotyczące przewlekłości postępowania są bezzasadne i nie znajdują oparcia w materiale dowodom i stanie faktycznym sprawy. Rzecznik, wbrew twierdzeniom skarżącej każdorazowo i szczegółowo analizował dodatkowe informacje przekazane przez skarżącą, w tym postanowienie o umorzeniu postępowania przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...]Izby Lekarskiej z [...] grudnia 2015 r., co nie pozostało bez wpływu na czas trwania prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kilkukrotnie wniosła ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość tego organu, zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. Należy dodać, że skoro organem któremu jest zarzucana przewlekłość jest organ wyższego stopnia, ponaglenie nie podlega rozpoznaniu. Organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.). Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Chodzi tu sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania, dotyczące rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie naruszenia praw pacjenta oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, były prowadzone znacznie dłużej niż przewidziane w art. 37 § 3 k.p.a. terminy maksymalne załatwiania spraw. Zgodnie z powołanym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez skarżącą wniosku wszczynającego postępowanie do dnia wydania końcowego rozstrzygnięcia upłynęło 17 miesięcy, a od dnia złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia wydania rozstrzygnięcia upłynęło 11 miesięcy. W ocenie sądu oba postępowania były prowadzone przez organ dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że sprawa miała charakter skomplikowany, gdyż w związku z koniecznością oceny prawidłowości działania podmiotu leczniczego organ musiał zgromadzić i przeanalizować dokumentację medyczną oraz zasięgnąć opinii biegłego. Jednak czynności te były podejmowane w sposób rozciągnięty w czasie (w odstępach sięgających kilku miesięcy) i chaotyczny, co skutkowało nieuzasadnionym przekroczeniem terminów ustawowych do załatwienia sprawy.. Analiza akt prowadzi do wniosku, że wszystkie czynności wyjaśniające (zwrócenie się do podmiotów leczniczych o dokumentację medyczną oraz zwrócenie się do konsultanta wojewódzkiego o opinię) powinny były zostać wykonane niezwłocznie po wpłynięciu pierwszego wniosku skarżącej oraz jej wniosku o dołączenie dokumentacji medycznej ze wskazanych przez nią podmiotów leczniczych. Nieuzasadnione opóźnianie i rozkładanie tych czynności w czasie musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu przewlekłość organu w rozpatrzeniu sprawy nie była rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosków skarżącej, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Było ono też w znacznej mierze wynikiem skomplikowanego charakteru sprawy i związanego z tym postępowania wyjaśniającego. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżącej ponieważ brak osiągnięcia przez skarżącą szybkiego skutku, w postaci stwierdzenia wskazywanych przez nią naruszeń praw pacjenta nie dotyczy bezpośrednio sytuacji skarżącej i nie stanowi zdarzenia mogącego mieć istotne znaczenie dla jej codziennej egzystencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi – 100 zł.