VII SAB/Wa 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi B. W., D. W., J. D., O. D., R. D., A. D., B. B., M. B. i K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., II. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku [...], o którym mowa w pkt I. - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt organowi, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących B. W., D. W., J. D., O. D., R. D., A. D., B. B., M. B. i K. M. kwoty po 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. W., D. W., J. D., O. D., R. D., A. D., B. B., M. B. i K. M.(dalej jako "skarżący" lub "strona skarżąca") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku przewoźnika lotniczego z [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...] 1) stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, 2) określił obowiązek wypłaty odszkodowania, 3) ustalił termin usunięcia naruszenia, 4) nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną. Pismem z [...] stycznia 2018 r. przewoźnik lotniczy zwrócili się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. zawiadomił skarżących o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r. Storna skarżąca pismem z [...] marca 2018 r. złożyła do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie, w związku z nierozpoznaniem sprawy w wyznaczonym terminie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z [...] kwietnia 2018 r. zawiadomił skarżących o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wezwał przewoźnika do przedstawienia dowodów usunięcia naruszenia prawa. Zaś pismem z [...] lipca 2018 r. organ zawiadomił skarżących o zebraniu materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r. W skardze do sądu skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 959 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") przez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, brak wyczerpanego trybu zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było potrzebą wezwania przewoźnika lotniczego do przedstawienia dowodów usunięcia naruszenia prawa w postaci dowodu wykonania na rzecz skarżących wypłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935], obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość tego organu (Prezesa ULC), zgodne z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SAB/Gd 4/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazuje się, że chodzi to sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] stycznia 2018 r.) do dnia orzekania przez sąd decyzja nie została wydana. Zdaniem sądu postępowanie organu jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu wydanie decyzji. Milczenie organu i niepodejmowanie żadnych czynności musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Organ nie poinformował też stron postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy (który upłynął w dniu [...] maja 2018 r.). Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że przewlekłość Prezesa ULC w rozpoznaniu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Opóźnienie wypłaty odszkodowania w okolicznościach przywołanych przez Prezesa ULC, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżących, ponieważ po pierwsze - sporne odszkodowanie nie jest rekompensatą za rzeczywistą, wymiernej szkodę poniesioną wskutek opóźnienia lotu (jest określone według kryteriów formalnych), po drugie - nie stanowi świadczenia mogącego mieć istotne znaczenie dla ich codziennej, materialnej egzystencji. Należy dodać, że skoro organem któremu jest zarzucana przewlekłość jest organ wyższego stopnia, ponaglenie nie podlega rozpoznaniu. Organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.). Zdaniem sądu termin jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca do daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz orzekł, że organ ten dopuścił się przewlekłości, która nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1802 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpisy od skargi – 9 x 100 zł, wynagrodzenie adwokata – 9 x 480 zł, opłaty od pełnomocnictwa – 9 x 17 zł.