VII SAB/Wa 73/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi A L i K P na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...]w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A L i K P kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz solidarnie na rzecz wskazanych skarżących kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z [...] maja 2019 r. skarżący A L i K P zarzucili Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie nr 261/2004, w zakresie, w jakim Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sposób przewlekły poddał rozpoznaniu wniosek [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] listopada 2017 r. znak: [...]. Skarżący na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wnieśli o nakazanie organowi załatwienia sprawy w zakreślonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie od organu na rzecz skarżących kwoty 5000 zł. Wyjaśnili, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) uwzględnił złożoną przez nich jako pasażerów skargę z 25 lipca 2017 r. i stwierdził decyzją z [...] listopada 2017 r. naruszenie przez przewoźnika art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 art. 1 ww. rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Następnie pismem z 27 grudnia 2017 r. Prezes ULC zawiadomił, że przewoźnik złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, wyznaczając termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2018 r., niemniej do dnia złożenia przez skarżących na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., ponagleń (pisma z 26 kwietnia 2019 r.) Prezes ULC nie rozstrzygnął sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojej odpowiedzi organ wskazał, że skarżący wnieśli o stwierdzenie naruszenia przez [...]sp. z o.o., praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 dotyczących lotu z [...] sierpnia 2014 r. nr [...]na trasie [...] - [...] Z analizy akt sprawy wynika, że skarga pasażerów wpłynęła do organu 31 lipca 2017 r. Prezes ULC pismem z [...] sierpnia 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz bezskutecznie wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień. Następnie pismem z [...] października 2017 r. organ poinformował strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 października 2017 r. w celu zapewnienia stronom postępowania czynnego w niej udziału. W dniu [...] listopada 2017 r. Prezes ULC wydał decyzję stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego w stosunku do skarżących obowiązku określonego w art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegającego na niewypłaceniu każdemu z ze skarżących odszkodowania w wysokości 400 euro oraz nakładającą na przewoźnika lotniczego karę pieniężną w łącznej wysokości 2000 zł. Od ww. decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...]listopada 2017 r. złożył przewoźnik, o czym zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. organ poinformował strony, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2018 r. oraz wzywając pasażerów do złożenia oświadczenia w przedmiocie woli zawarcia ugody administracyjnej z przewoźnikiem lotniczym. Organ jednocześnie zauważył, że postanowieniem z [...] października 2018 r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy dla [...]ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych otworzył przyspieszone postępowanie układowe [...] sp. z o.o., co wstrzymało czasowo wydanie decyzji, ponieważ okolicznością istotną dla sprawy stało się ustalenie, czy roszczenia pasażerów zgłoszone w tej sprawie zostały objęte układem ocenianym w ramach postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [...]. W dniu [...] stycznia 2019 r. ukazało się ogłoszenie zawiadamiające, że postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy dla [...] umorzył przyspieszone postępowanie układowe. Pasażerowie A L i K P 6 maja 2019 r. złożyli ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, a następnie skargę na przewlekłość postępowania, z której wnioskami Prezes ULC, jak wyjaśnił, nie zgadza się, albowiem wbrew twierdzeniom skarżących, nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Organ podkreślił, że nie naruszając art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku prowadzonego postępowania I instancji, poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W związku z powyższym na każdym etapie prowadzonego postępowania informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu. Strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się odnośnie do stwierdzonych okoliczności. Z tego względu nie można zgodzić się z zarzutem pasażerów, że Prezes ULC prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, każda bowiem czynność organu ma wpływ na jego tok, a zatem wpływa także na ostateczny termin załatwienia sprawy. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie tym bardziej nie doszło do przewlekłości działania organu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rażąca bezczynność stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Organ wskazał na znaczny wzrost liczby skarg wpływających do urzędu oraz dużą rotację w składzie osobowym Komisji Ochrony Praw Pasażerów. Dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przyjmując, że w rozpatrywanej sprawie oboje skarżący wystąpili z ponagleniem (pisma z 26 kwietnia 2019 r.), a jednocześnie możliwe jest uczynienie przedmiotem skargi na przewlekłość czynności organu podjętych w postępowaniu wywołanym złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący skutecznie wnieśli skargę, co pozwalało Sądowi poddać merytorycznej ocenie sprawność spornego postępowania prowadzonego przez Prezesa ULC i zarazem umożliwiało Sądowi zastosowanie adekwatnych instrumentów zwalczania przewlekłości, które zostały określone w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. Oceniając, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 116 i n.; J. Malanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 145-146). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie z tego względu uznaje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1009/19; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa ULC wywołane złożonym przez [...]sp. z o.o. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Poddając je ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżących, które wskazuje, że Prezes ULC dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania stanowią bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika nadana podejmowanym przez Prezesa ULC czynnościom nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych organu. Wydaje się, że tę część odpowiedzi na skargę, w której organ podejmuje próbę wytłumaczenia sytuacji, w jakiej znajduje się Komisja Ochrony Praw Pasażerów, wskazując na problemy systemowe rozpatrywania skarg pasażerów na przewoźników lotniczych w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, jeżeli nie może stanowić bezpośredniego potwierdzenia przyjętej przez Sąd oceny z uwagi na wystąpienie przez organ o oddalenie skargi, to powinna być odczytywana jako wyraz odstąpienia od negowania jej podstawowych założeń. Sformułowane przez organ stanowisko łączy się bowiem z próbą wykazania, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet jeżeli nastąpiła i trwa nadal, to nie jest spowodowana zawinionym działaniem organu. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (30 listopada 2017 r. – data wpływu do organu) i datą złożenia ponaglenia (6 maja 2019 r.), jak też fakt niezałatwienia sprawy nie tylko w dacie złożenia skargi, ale również w dacie orzekania, uwzględniając, że Sąd nie został poinformowany przez Prezesa ULC o wydaniu żądanej decyzji, nie mają jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu odbytego [...] sierpnia 2014 r. nr [...], czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Takiego skutku nie mogło wywołać wystąpienie przez [...]sp. z o.o. w złożonym środku zaskarżenia o wyznaczenie terminu zawarcia ugody. Już sam wzgląd na datę złożenia wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., oraz datę podjęcia przez organ pierwszej czynności w toku zainicjowanego postępowania (pismo z [...] listopada 2017 r.), które nastąpiło dopiero po prawie miesiącu każe w działaniu Prezesa ULC dostrzec niczym nieuzasadnioną opieszałość. Wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy (do 28 lutego 2018 r.) nie został przez organ dochowany, co w sytuacji niezawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych kilkunastu miesiącach stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. Sytuacja ta nie da się zaakceptować z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. W złożonej odpowiedzi na skargę organ wskazał co prawda na wszczęte postępowanie układowe w stosunku [...] sp. z o.o., co miało "wstrzymać czasowo" wydanie decyzji, niemniej z przedłożonych Sądowi akt sprawy w żaden sposób nie wynika, by ww. okoliczność miała wpływ na termin rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, tj. tej sprawy, która została zakończona decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...]. O realnym wymiarze ujawnionej zależności mogłoby świadczyć wydanie przez Prezesa ULC postanowienia o zawieszeniu kontrolowanego postępowania ze względu na pojawienie się w sprawie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy chociażby zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie powołujące wskazaną przez organ okoliczność jako powód zaistniałej zwłoki. Tymczasem akta sprawy dokumentujące podejmowane przez organ czynności procesowe w sprawie determinują uznanie, że wezwanie stron pismem z [...] grudnia 2017 r. do oświadczenia, czy zamierzają zawrzeć ugodę, stanowiło ostatnie działanie podjęte przez Prezesa ULC w celu załatwienia sprawy. Po sporządzeniu ww. pisma organ nie wytworzył bowiem żadnych innych dokumentów. Sąd zauważa, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) nie pozwala za realne działania zaistniałe w postępowaniu traktować zabiegów, które jeżeli nawet wystąpiły, zostały podjęte poza nim, a przy tym nie zostały utrwalone w aktach sprawy w formie pisemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała, ponieważ Prezes ULC nie tylko w sposób niesprawny prowadził postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale również nieujawniając skarżącym, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką i w jakim terminie nastąpi wydanie aktu kończącego postępowanie, uniemożliwił skarżącym jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji, skazując ich na bierne oczekiwanie na podjęcie jakiegokolwiek działania przez organ. W rozstrzyganej sprawie skarżący zostali pozbawieni podstawowych gwarancji procesowych, które ustawodawca przewidział w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie, co w sytuacji niewydania przez Prezesa ULC decyzji załatwiającej sprawę po wniesieniu ponaglenia, jak również po dniu złożenia skargi do Sądu, każe Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tę ocenę wzmacnia fakt, że Prezes ULC, co wynika z akt sprawy, nie ustosunkował się do skierowanego do niego ponaglenia, co niewątpliwie w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym. O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, w którym było to możliwe, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa ULC z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia, oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1 - 2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że do dnia rozpatrzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ nie poinformował Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o podjętych działaniach w celu rozpatrzenia wniosku przewoźnika lotniczego. W tej sytuacji, której istotnym elementem pozostaje wiedza Prezesa ULC, iż prowadzi od listopada 2017 r. postępowanie, które nie zostało bez żadnego ważnego powodu zakończone decyzją ostateczną do momentu złożenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne przyjąć, że oceniane zaniechanie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma znamiona wadliwości wyrażającej się w lekceważącym stosunku do stron postępowania. Inaczej bowiem nie powinno się postrzegać sytuacji, gdy podjęcie stosownego aktu kończącego postępowanie administracyjne musi zostać wymuszone przez Sąd mocą jego wyroku, albowiem organ nie dostrzega potrzeby, by do stanu zgodności z prawem doprowadzić wcześniej własnym działaniem. Sąd uznał, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa do zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażącego naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie zwalczenie przewlekłości postępowania i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie przewlekłości mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (500 zł), w ocenie Sądu, pozostaje w pełni adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek prowadzenia przez organ administracji postępowania w sposób przewlekły (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2292/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1685/17). W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej, w szczególności za przyznaniem jej w wysokości przez stronę skarżącą określonej (5000 zł). Skarżący przyjmują, że gdyby nie opieszały sposób rozpoznania złożonego przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ULC wydałby decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2017 r. znak: [...] a jednocześnie przewoźnik lotniczy decyzję tę mógłby niezwłocznie wykonać, wypłacając skarżącym ustalone odszkodowanie. Tego rodzaju wniosek nie wydaje się jednakże uprawdopodobniony zważywszy na to, kiedy przewoźnik stał się niezdolny do regulowania swoich zobowiązań. Sąd tym niemniej zwraca uwagę na to, że zapatrywanie to Sąd wyraża jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczy ono zastosowania normy art. 149 § 2 p.p.s.a. Nieprzyznanie stronom sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące im odszkodowanie, jeżeli wykazany zostanie przez skarżących w odrębnym postępowaniu adekwatny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niewydaniem decyzji a wyrządzoną tym zaniechaniem szkodą w postaci niemożności zaspokojenia zgłoszonych roszczeń ze względu na upadłość przewoźnika lotniczego. Zdaniem Sądu, ze skargi nie wynika, aby skarżący z innych przyczyn mieli doznać w związku z przewlekłością postępowania krzywdy, która zasługiwałaby na zrekompensowanie, stąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł wyłącznie o nałożeniu na organ grzywny. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość dwóch wpisów od skargi (2x100 zł), uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego z tym, że w odniesieniu do tychże kosztów Sąd przyjął, iż zwrot kosztów w podwójnej wysokości (2 x 480 zł), wynikającej z liczby skarżących działających na zasadzie współuczestnictwa formalnego (art. 202 § 1 p.p.s.a.), powinien podlegać koniecznemu miarkowaniu. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, przyjmując, że treść skargi sformułowanej w imieniu A L i K, opierająca się na zbieżności postawionych organowi zarzutów oraz tożsamej argumentacji nie wskazywała na to, by reprezentowanie dwojga skarżących wymagało od pełnomocnika skarżących nakładu pracy odpowiadającego liczbie osób zastępowanych w postępowaniu sądowym. Wniosek ten uzasadniał również czas poświęcony na prowadzenie sprawy odnoszony do przyjętego trybu jej rozpoznania (tryb uproszczony).