VII SAB/Wa 77/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. U. i L. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] I. umarza postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. U. i L. U. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok Sądu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 30 września 2014 r. wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], przekazujące odwołanie A. U. i L. U. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa publicznej drogi krajowej Nr [...] ul. [...] relacji granica państwa ([...] - [...]) - granica państwa, w km od 601+458 do 601+665 z niezbędną infrastrukturą techniczną", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]". We wniesionym odwołaniu skarżący wystąpili m.in. o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...] oraz zawieszenie postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie decyzji Wojewody [...]. W dniu [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił zarówno wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...], jak i zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego w sprawie decyzji Wojewody [...]. Następnie w piśmie z dnia 3 lutego 2015 r. (wpływ do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju - 9 lutego 2015 r.) skarżący zwrócili się o bezzwłoczne załatwienie odwołania od decyzji Wojewody [...] i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 20 maja 2015r., (nadana w placówce pocztowej w dniu 21 maja 2015 r.) A. U. i L. U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie opisanego powyżej postępowania odwoławczego. Wskazali na naruszenie przepisów art. 7, art. 12 § 1, art. 35, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. .naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 201 3r poz.687 ze zm.), a to - art. 11g ust. 2, art. 12 ust. 4g. Wnieśli o: zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 20l4r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa publicznej drogi krajowej nr [...] ul. [...] w [...]; zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działką nr [...], w związku wniesionym zażaleniem na postanowienie Wojewody [...] znak: [...]. 2014 z dnia [...] grudnia 2014r zawieszające postępowanie do czasu wydania ostatecznej decyzji w prowadzonym postępowaniu odnośnie wywłaszczenia części działki nr [...] z ''mocy prawa"; uwzględnienia skargi jako zasadnej, gdyż organ dopuścił się rażących naruszeń prawa w prowadzonych postępowaniach co przyczyniło się do jego przewlekłości; rozpatrzenie skargi w terminie przewidzianym w art. 11g.ust. 2 "specustawy". W uzasadnieniu skargi, skarżący powołując się na dokumenty potwierdzające przebieg postępowania odwoławczego stwierdzili, że doszło do rażącego, z nieuzasadnionych przyczyn celowego działania organu, który zaniechał wydania decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, mimo braku ku temu przeszkód. Wskazali, że organ administracji publicznej z mocy art. 35 § 3 k.p.a. i przepisów szczególnych zawartych w art. 11g ust. 2 "specustawy drogowej" ma czas nie dłuższy niż jeden miesiąc na załatwienie sprawy w postępowaniu wyjaśniającym. W przedmiotowej sprawie norma ta została wyraźnie pominięta. Problem z przewlekłością postępowania występuje w sytuacji, gdy organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane przez organ, a jego czynności są nieskuteczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013r sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na podejmowane w sprawie czynności stwierdził, ze nie doszło do przewlekłości postępowania odwoławczego. Wskazał, że w dniu [...] czerwca 2015r doszło do wydania decyzji w wyniku rozpoznania odwołania skarżących. Skarżący uzupełnili argumentacje skargi w pismach procesowych, polemizując ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę i podnosząc brak rozpoznania zażalenia na postanowienie organu o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd, w oparciu o akta sprawy ustalił przebieg postępowania odwoławczego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], Minister uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r., znak [...], kończąc tym samym postępowanie odwoławcze w sprawie tej decyzji. Odwołanie skarżących wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 30 września 2014r.. Pismem z dnia 8 października 2014 r., znak: [...], Minister przekazał inwestorowi odwołanie skarżących i wezwał go do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zgodnie z żądaniami skarżących, a jeśli nie - wezwał do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań. Pismem z dnia 8 października 2014 r., znak: [...], Minister wezwał Wojewodę [...] do udzielenia informacji, czy zostało zakończone postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] Obr [...], pismem z dnia 27 października 2014 r., znak: [...], Minister przekazał skarżącym kopię pisma inwestora z dnia 20 października 2014 r., zawierającego stanowisko w zakresie zarzutów podniesionych w ich odwołaniu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], Minister odmówił natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...], postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Minister odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], pismem z dnia 7 stycznia 2015 r., znak: [...], Minister ponownie wezwał Wojewodę [...] do udzielenia informacji, czy zostało zakończone postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] Obr [...], pismem z dnia 2 lutego 2015 r., znak: [...], Departament Orzecznictwa II, zajmujący się sprawą odwołania od decyzji Wojewody [...], zwrócił się do odpowiedniej komórki Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z prośbą o udzielenie informacji, czy zostało zakończone postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] obr. [...], pismem z dnia 18 lutego 2015 r., znak: [...], Departament Orzecznictwa II, wobec braku odpowiedzi na ww. pismo z dnia 2 lutego 2015 r., zwrócił się ponownie o udzielenie informacji odnośnie ww. postępowania odwoławczego, pismem z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...], Minister wezwał inwestora do przedłożenia niezbędnych dokumentów umożliwiających zakończenie postępowania odwoławczego, pismem z dnia 25 marca 2015 r., znak: [...], Minister zawiadomił strony postępowania odwoławczego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się przez strony postępowania co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pismem z dnia 11 maja 2015 r. znak: [...], Minister zawiadomił strony postępowania odwoławczego o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak wskazano to powyżej , decyzje w wyniku rozpoznania odwołania Minister wydał w dniu [...] czerwca 2015r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze datę wpływu skargi, Sąd orzekał na podstawie przepisów p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprzed jej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. W przypadku skarg na przewlekłe postępowanie wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola sądu administracyjnego dotyczy działalności organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed tym organem postępowania administracyjnego, do chwili jego zakończenia. W tego typu sprawach Sąd bada czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do szybkiego i należytego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W okolicznościach niniejszej sprawy dodatkowo organ odwoławczy powinien mieć na uwadze termin 30 dni rozpoznania odwołania przewidziany w art. 11g ust.2 tzw. specustawy drogowej tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych( tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz 687 z późn zm.) W doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717). W myśl art. 149 p.p.s.a. we wskazanej na wstępie wersji , Sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu , jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie żądania skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji. Żądanie w dacie wydawania wyroku stało się bezprzedmiotowe wobec wydania, przez organ drugiej instancji, w dniu [...] czerwca 2015r., decyzji w wyniku rozpoznania odwołania skarżących. Sąd stwierdził, ze doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, ale nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa. W nawiązaniu do zarzutu skargi naruszenia terminu rozpoznania odwołania wynikającego z art. 11g ust. 2 ww. tzw. specustawy drogowej wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem organ ma termin 30 dni na rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten należy jednak rozumieć w ten sposób, że organ rozpoznaje odwołanie w tym terminie, jeżeli nie występują okoliczności, które uniemożliwiają jego dochowanie. Wskazany termin jest terminem procesowym. Ma on charakter instrukcyjny. Naruszenie tego terminu samo przez się nie uzasadnia stwierdzenia przewlekłości postępowania. W doktrynie podkreśla się, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). W związku z powyższym sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Sąd powinien również ustalić rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności i dokonać oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także charakter i stopień skomplikowania sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, przedmiotowe postepowanie odwoławcze zostało przeprowadzone w warunkach przewlekłości. Czas jego trwania przekroczył rozsądne granice przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. Sąd miał na uwadze charakter sprawy, obszerność materiału dowodowego, wymagania proceduralne wynikające z k.p.a. oraz przepisów odrębnych. Pierwsze czynności, po tym jak wpłynęło odwołanie, organ podejmował bez zbędnej zwłoki, także ustalenia zmierzające do wyjaśnienia stanu prawnego działki nr [...] położonej w [...] Obr. [...]., znajdowały uzasadnienie w okolicznościach sprawy w tym wobec stanowiska samych odwołujących się. Ta okoliczność została wyjaśniona w końcu lutego 2015r. Na tym etapie postępowania i w kolejnym okresie miesiąca, kiedy podejmowane były czynności związane z zakończeniem postępowania nie można zarzucić organowi niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Do przewlekłość postępowania doszło jednak po tym jak w dniu [...] marca 2015r., organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i umożliwił zajęcie stanowiska, a decyzję wydał dopiero po upływie 2 miesięcy w dniu [...] czerwca 2015r. Podkreślić należy, że w tym czasie organ musiał mieć świadomość jak długo trwa postępowanie odwoławcze oraz, że dalsza zwłoka jest już nieuzasadniona. Przewlekłość postępowania w tym okresie zaistniała - postępowanie trwało dłużej niż to konieczne dla jego zakończenia. Sąd uznał, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. był stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy. Przy ocenie wystąpienia przesłanki kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd bierze pod uwagę nie tylko czynności podejmowane przez organ, ale także kontekst całej sprawy. Samo stwierdzenie przewlekłości postępowania nie jest jednoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w świetle ww. wskazań i opisanych okoliczności sprawy, stwierdzona dwumiesięczna przewlekłość postępowania nie uzasadnia uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego miało charakter rażący. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie wskazanych powyżej przepisów prawa .