VII SAB/Wa 79/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. umarza postępowanie w sprawie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych). T. J. (dalej także: "skarżący") w dniu 30 września 2014 r. (data wpływu do organu) złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: "organ", " PINB") w zakresie nie załatwienia sprawy na skutek wniosku złożonego dnia 12 września 2013 r. w sprawie budynku mieszkalnego przy ul. [...] we wsi [...] gmina [...]. Podniósł, iż z uwagi na brak wydania w ustawowym terminie rozstrzygnięcia przez PINB złożył w dniu 13 listopada 2013 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało rozpatrzone pozytywnie i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, stwierdzając zasadność zażalenia wyznaczył PINB termin 30 dni na wydanie decyzji. Dodał, iż mimo tego dotychczas nie uzyskał z PINB żadnej odpowiedzi, czyniącej zadość przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") o zobowiązanie organu do wydania w terminie dwóch tygodni decyzji w sprawie odebrania budynku jednorodzinnego i uznania go za użytkowany i zamieszkany oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie grzywny w wysokości przewidzianej przepisami ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w odpowiedzi na skargę podniósł, iż organ nie pozostaje w bezczynności. Wskazał jednocześnie, że w dniu 12 września 2013 r. do organu wpłynął wniosek T. J. datowany na dzień 28 sierpnia 2013 r., zatytułowany "zawiadomienie o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowalnego", dotyczący budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...] gm. [...], inwestor M. F.. Organ wskazał, iż powyższe zawiadomienie jest powtórzeniem wniosku skarżącego złożonego w PINB w dniu 18 lutego 2013 r. w stosunku do którego organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Z tego względu pismem z dnia 11 marca 2014 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na podanie-zawiadomienie w trybie skargowym. PINB dodał także, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] WINB uznał za zasadne zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy, zaś postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o podanie, o którym mowa. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w najwyższym wymiarze. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym: T. J. w dniu 12 września 2013 r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...], opatrzone datą 28 sierpnia 2013 r., zawiadomienie o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowalnego, to jest wolnostojącego domu jednorodzinnego, położonego we wsi [...] przy ul. [...], gmina [...]. PINB w dniu 12 listopada 2013 r. przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości. Pismem z dnia 11 listopada 2013 r. (zatytułowanym "Skarga na niezałatwienie sprawy w terminie" skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie w terminie zawiadomienia o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowalnego, jakie złożył w PINB w dniu 12 września 2013 r. Przy piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. zażalenie to zostało przesłane przez PINB [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: "Prawo budowlane") uznał za zasadne zażalenie T. J. z dnia 11 listopada 2013 r. na niezałatwienie w terminie wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu – 12 września 2013 r.) i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego [...] dodatkowy 30- dniowy termin (liczony od dnia doręczenia postanowienia [...]WINB) na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2013 r., dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we wsi [...] gm. [...]. Postanowienie Nr [...] wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowalnego [...] w dniu 12 lutego 2014 r. W dniu 19 lutego 2014 r. do organu wpłynęła skarga T. J. z dnia 16 lutego 2014 r. na uchylanie się od obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] w związku z zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r., wskazująca jako podstawę prawną art. 227 k.p.a. PINB pismem z dnia 11 marca 2014 r., na zasadzie art. 238 § 1 k.p.a. odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 28 sierpnia 2013 r. (data wpływu 12 września 2013 r.). Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku T. J. z dnia 28 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu 12 września 2013 r.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu lub podjęcia określonej czynności. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Z treści skargi wynika, iż skarżący wskazuje na bezczynność PINB w odniesieniu do pisma zatytułowanego "Zawiadomienie o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowalnego" datowanego na 28 sierpnia 2013 r. i złożonego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowalnego [...] w dniu 12 września 2013 r. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 54 tej ustawy, dotyczącym użytkowania obiektu budowlanego. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy przy tym zauważyć, że załatwienia sprawy we właściwy sposób, zależny od konkretnych okoliczności wymaga każde zgłoszone do organy administracji publicznej żądanie. Od tego obowiązku nie zwalnia okoliczność, iż tożsame, czy też podobne żądanie zostało uprzednio zgłoszone i załatwione. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przypadku stwierdzenia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania organ administracji publicznej wydaje w tym przedmiocie postanowienie (art. 61a k.p.a.). W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do uznania za załatwienie sprawy z wniosku skarżącego złożonego w dniu 12 września 2013 r. wydaniem postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., które dotyczyło wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2013 r., czy też poprzez sporządzenie i doręczenie skarżącemu pisma z dnia 11 marca 2014r. O załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego złożonego w dniu 12 września 2013 r. stanowi wydanie przez PINB postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Wraz z wydaniem tego postanowienia stan bezczynności organu ustał. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie kontroluje prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Istotny jest jedynie fakt jego wydania, który uchyla stan bezczynności organu. Sąd w niniejszej sprawie nie może więc uwzględnić skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy istnieją zaś przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w sprawie umorzył, orzekając jak w punkcie I wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu sprawy w wymaganym przez prawo terminie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem zauważyć, iż stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] został stwierdzony już w postanowieniu Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, który zakreślił PINB dodatkowy termin 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku z dnia 28 sierpnia 2013 r., złożonego w dniu 12 września 2013 r., liczony od dnia doręczenia postanowienia. Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie Nr [...], o którym mowa wpłynęło do PINB w dniu 12 lutego 2014 r. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Nr [...] zostało wydane w dniu [...] października 2014 r., to jest z ponad sześciomiesięcznym uchybieniem terminu zakreślonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego. Tym samym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie II wyroku. Wskazane wyżej okoliczności w ocenie Sądu uzasadniają także wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego [...] grzywny w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. W zakresie wymiaru grzywny, którą można wymierzyć na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przepis ten odsyła do art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 12 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., M.P. z 2015 r. poz. 179). W ocenie Sądu grzywna w kwocie 1.000 zł, stanowić będzie wystarczającą dolegliwość oraz wpłynie korzystnie na zdyscyplinowanie organu w zakresie przeciwdziałania bezczynności. Z tych względów w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku.