VII SAB/Wa 79/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie solidarnie skarżącym T. G. i Z. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Skarżący wskazali, że do tej pory nie została załatwiona sprawa, wszczęta zawiadomieniem z [...] września 2009 r., dotycząca budynku biegalni dla koni na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Przed wniesieniem skargi, skarżący pismem z dnia [...] września 2016 r. wnieśli zażalenie do organu wyższej instancji, w trybie art. 37 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że sprawa biegalni była już wielokrotnie przedmiotem skarg T. G. i Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności i przewlekłości postępowania przed organem. W przypadku skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej kpa). Wobec treści tych przywołanych przepisów – koniecznym warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] było uprzednie wniesienie przez skarżących do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący pismem z dnia 26 września 2016 r. wnieśli takie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismo to wpłynęło do urzędu w dniu [...] września 2016 r., zaś skargę na bezczynność organu skarżący nadali w dniu [...] października 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego umożliwia stronom postępowania administracyjnego zaskarżenie do organu wyższego stopnia bezczynności organu administracji publicznej i przewlekłości postępowania (art. 37). Stosownie do art. 37 § 2 kpa organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy, zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Uwzględniając konieczność wyczerpania wszelkich środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego, należało ustalić, czy strona skutecznie skierowała zażalenie na przewlekłość postępowania organu - do organu wyższego stopnia. W tym kontekście istotny jest czas, jaki upłynął od dnia wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro zażalenie do organu wyższego stopnia zostało złożone na kilka dni przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to organ nie zdążył rozpoznać wniesionego zażalenia. Skierowanie zażalenia na przewlekłość na kilka dni przed wniesieniem skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 kpa zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym i pozbawionym sensu. Katalog uprawnień organu wyższego stopnia przewidziany w art. 37 § 2 kpa wymaga, aby organ ten mógł choćby zapoznać się z treścią zażalenia, co pozwoliłoby mu – w razie zasadności zażalenia – na wdrożenie procedur dyscyplinujących i eliminujących stwierdzone nieprawidłowości. Z tych względów w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że skoro do dnia wniesienia skargi nie upłynął miesięczny termin z art. 35 § 3 kpa to skarżący nie wyczerpali środka zaskarżenia zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Do przyjęcia skuteczności wniesienia skargi na przewlekłość konieczne jest nie samo wniesienie przed jej złożeniem zażalenia z art. 37 kpa do organu wyższego stopnia, lecz także potrzebny jest upływ terminu, o którym mowa w art. 35 kpa, w którym ten ostatni organ ma czas na zajęcie stanowiska w sprawie bądź też rozstrzygnięcie tego organu wydane przed upływem wskazanego terminu. Stanowisko takie przedstawione zostało w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, gdzie przyjmuje się, że dla wypełnienia warunku wyczerpania środków zaskarżenia bezwzględnie konieczne jest uprzednie rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż skarga złożona do sądu administracyjnego zostaje oceniona, jako niedopuszczalna, co z kolei skutkuje jej odrzuceniem (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 947/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2813/03, postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 588/05, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 31 marca 2009r., sygn. akt III SA/Łd 94/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 857/08, postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2595/11, cyt. za Komentarzem do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. BECK , Warszawa 2013 r , teza 4 i 14 do art. 52, str. 310 i 313). To zaś skutkuje, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu. Z tego względu orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.