VII SAB/Wa 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z Ch na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie niezałatwienia odwołania w terminie I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania Z C od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...]; II. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z Ch kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Z Ch złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucił wymienionemu wyżej organowi, że do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył złożonego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę bezdotykowej myjni samochodowej czterostanowiskowej z kontenerem w [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. Skarżący wniósł o wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownej decyzji w trybie autokontroli, a w razie odmowy - uwzględnienie skargi na bezczynność przez Sąd i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2016 r. wpłynęło do organu odwoławczego odwołanie Z Ch od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W związku z faktem, że w aktach sprawy brak było dokumentu potwierdzającego posiadanie przez projektanta uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, organ pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] o przekazanie powyższego dokumentu. Pismo to wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2016 r., po czym w dniu [...] września 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym oraz możliwością złożenia wyjaśnień w sprawie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, pełnomocnikowi skarżącego powyższe zawiadomienie zostało doręczone w dniu [...] września 2016 r. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do dnia [...] października 2016 r.), a następnie decyzją wydaną w dniu [...] października 2016 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Organ zauważył, że skarżący był informowany o przebiegu postępowania i podejmowanych w jego toku czynnościach. Bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu w danej sprawie. W niniejszym postępowaniu tego rodzaju sytuacja, w ocenie organu, nie zaistniała, zobowiązany był on bowiem poczynić ustalenia niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zasadniczym celem postępowania sądowego zainicjowanego skargą na bezczynność organu administracji publicznej jest ochrona strony przed nieuzasadnioną zwłoką organu w załatwieniu sprawy administracyjnej i zobligowanie organu do załatwienia sprawy. Przy czym pojęcie "załatwienie sprawy administracyjnej" obejmuje w świetle art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) wydanie decyzji kończącej postępowanie, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania orzeczenia. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie Z Ch od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] lipca 2016 r. i do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zostało przez organ rozpatrzone. Dopiero po wniesieniu skargi doszło do wydania decyzji, której brak spowodował reakcję skarżącego przejawiającą się w złożeniu skargi na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na uwadze wydanie przez organ odwoławczy jednej z decyzji, która kończy postępowanie odwoławcze, bezprzedmiotowym stało się – zgodnie z żądaniem skarżącego - zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia jego odwołania, co uzasadniało umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania żądanego aktu. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 p.p.s.a. i ustalenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (zasądzenia sumy pieniężnej). W powyższym zakresie Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w swoim działaniu, albowiem czas trwania postępowania odwoławczego w oczywisty sposób nie spełniał warunku określonego w art. 35 § 3 k.p.a., z którego wynika, by organ zakończył postępowanie odwoławcze w terminie do jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania. Przewlekłe rozpoznawanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania Z Ch doprowadziło do wydania decyzji dopiero po ponad trzech miesiącach od dnia, w którym odwołanie skarżącego do organu wpłynęło, czego w żaden sposób nie tłumaczyło podjęcie przez organ czynności procesowej nakierowanej na potwierdzenie przez [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa w [...] uprawnień budowlanych posiadanych przez projektanta oraz wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się odnośnie do jego kompletności. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób jest jednak zarzucić organowi, że jego bezczynność miała charakter rażący. Sama okoliczność, że prowadząc postępowanie organ w nieuzasadniony sposób dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy administracyjnej, nie pozwala temu działaniu przypisać charakteru kwalifikowanego złamania prawa. Należy przypomnieć, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób ewidentny i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki naruszenia terminu załatwienia sprawy, które nie mają uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, nie wynikają z konieczności prowadzenia postępowania dowodowego ani nie są spowodowane koniecznością odniesienia się do licznych wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2773/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2440/15). Należy jednocześnie zastrzec, że sama długość pozostawania przez organ w bezczynności nie jest prymarną, jak się podkreśla, przesłanką przemawiającą za uznaniem, że bezczynność miała charakter rażący, niemniej jednak ocena działania organu nie może powyższej okoliczności pomijać (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. II OSK 122/14). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje uznać, że w niniejszej sprawie podejmowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności nie były tak zorganizowane, aby doprowadzić do zakończenia postępowania we właściwym terminie. Podejmowano je w znacznych odstępach czasu, niemniej nie przekraczały one zasadniczo w żadnym przypadku okresu jednego miesiąca (pomiędzy [...] lipca 2016 r. (wniesienie odwołania) a [...] lipca 2016 r. (wystąpienie do WOIIB w [...]) minęło 15 dni; pomiędzy [...] sierpnia 2016 r. (doręczenie dokumentacji z WOIIB w [...]) a [...] września 2016 r. (zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym) minęło 31 dni. W ocenie Sądu, o ile wątpliwości nie budzi konieczność podjęcia przez organ odwoławczy wskazanych wyżej czynności wpływających na prawidłowość podejmowanej decyzji, o tyle za nieuzasadnioną uznać trzeba długość przerw pomiędzy nimi. Wskutek tego nastąpiło nieuzasadnione przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy, nie miało ono jednak, zdaniem Sądu, wymiaru znacznego. Uwzględnić w tym zakresie jednocześnie należało okoliczności materialnoprawne sprawy wynikające z faktu, że przedmiotem odwołania była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), co wymagało od organu odwoławczego szczególnie wnikliwego dokonania wszystkich ustaleń tak w wymiarze faktycznym, jak i prawnym (ocena decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.). Mieć na uwadze też trzeba, że na ocenę zaistniałej bezczynności miało wpływ także to, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego informował strony postępowania o przeszkodach w terminowym wydaniu decyzji, wyznaczył także dodatkowy termin na załatwienie sprawy, co nie świadczy o lekceważącym stosunku organu do stron postępowania i do wymogu zapewnienia szybkości prowadzonemu postępowaniu. Wydaje się, że przy analizie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie tylko sam skutek uchybienia terminu załatwienia sprawy i przyczyny, które za nim stały powinny być uwzględniane przez sąd, ale również współocenione powinno zostać również podejście organu do ciążących na nim obowiązków procesowych, które pozwala różnicować sytuacje, gdy organ działa wadliwie, albowiem nieterminowo, od przypadków, gdy takiemu samemu wadliwemu działaniu organu administracji publicznej towarzyszy dodatkowo oczywiście lekceważące podejście do stron postępowania wyrażające się nie tylko w braku potrzeby wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, ale też w odstąpieniu od zakomunikowania stronom powodów tego zaniechania (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. sygn. II OSK 244/15). Z powyższych względów Sąd nie stwierdził szczególnego stopnia naruszenia prawa, a więc, by bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała charakter rażący, co skutkowało jednocześnie przyjęciem, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki do przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tych warunkach, Sąd w przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt I sentencji wyroku), na podstawie art. 149 § 1a tej ustawy, orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 151 tej ustawy orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, a o kosztach postępowania - pkt IV sentencji - na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Na kwotę zwrotu składa się uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od czynności pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.