VII SAB/Wa 83/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oddala skargę Sygnatura akt VII SAB/Wa 83/18 UZASADNIENIE A. R. i D.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sprawie [...] Zarzucili naruszenie: - art. 31 § 1, 2 oraz 3 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku, - art. 36 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu poinformowania wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Domagali się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia organowi 30 dniowego terminu na załatwienie sprawy, zasądzenia kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu 5 października 2017 r., wszczął postępowanie o sygn. akt: [...] Zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2017 r., wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 31 stycznia 2018 r. W związku z niedotrzymaniem terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy, pełnomocnik skarżących w dniu 19 lutego 2018r., złożył ponaglenie wskazując na przewlekłość postępowania. W opinii skarżących, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest nie później niż w terminie dwumiesięcznym. Dalej wskazano, że w przypadku wydania decyzji podlega ona przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności. Skoro organ dopuszcza się bezczynności przez sześć miesięcy, to działa na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie nr [...], wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. wpłynęła skarga A. R. i D. R. na naruszenie przez S. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. - dotycząca lotu z dnia z dnia [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie: W. ([...]) - R. ([...]) G.. Pismem z dnia 10 sierpnia 2017r., P. U. L. C. wezwał pełnomocnika pasażerów do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych. W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik pasażerów złożył pismo z dnia 18 sierpnia 2018 r. W dniu 24 sierpnia 2017 r. organ poinformował pełnomocnika pasażerów o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, ze względu na nie przedłożenie reklamacji skierowanej do przewoźnika lotniczego. Następnie w dniu 6 września 2017 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło pismo pasażerów, stanowiące ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Potem organ uznał, że postępowanie powinno toczyć się dalej, a pozostawienie skargi bez rozpoznania było nieuzasadnione. W dniu 13 września 2017r. Prezes Urzędu wezwał pełnomocnika pasażerów do usunięcia braków formalnych tj. do nadesłania oryginalnych lub urzędowo poświadczonych za zgodność z oryginałem pełnomocnictw. Następnie w dniu [...] września 2017r. organ wydał postanowienie, którym uznał że ponaglenie z 6 września 2017r. jest nieuzasadnione. W dniu 26 września 2017 r. pełnomocnik pasażerów złożył pismo dotyczące uzupełnienia braków formalnych. Prezes Urzędu w dniu 10 października 2017 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie w dniu 22 listopada 2017r., organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2018 r. W dniu 7 grudnia 2017 r., wpłynęło pismo przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o., zawierające wyjaśnienia dotyczące skarżonego lotu. Następnie w dniu 16 lutego 2018 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło pismo pasażerów stanowiące ponaglenie w związku z zarzucaną przewlekłością postępowania. Dnia 12 czerwca 2018 r. wpłynęło kolejne pismo przewoźnika lotniczego zawierające dalsze wyjaśnienia dotyczące skarżonego lotu. W dniu [...] lipca 2018 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga pasażerów skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Następnie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak [...], stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia 261/2004. W tak przedstawionym stanie sprawy, organ wskazał, że skarga pasażerów na przewlekłość postepowania zawiera braki formalne i podlega odrzuceniu, a w sytuacji ewentualnego jej uzupełnienia, należy ją oddalić. Podniósł, że pismo pasażerów z dnia 16 lutego 2018 r., stanowiące ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, zostało złożone krótko po wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy. Ponadto wskazał, że nastąpił znaczny wzrost spraw rozpoznawanych przez Urząd Lotnictwa Cywilnego W roku 2017 wpłynęło łącznie 6986 skarg oraz 861 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w 2018 r. do dnia 14 sierpnia, zarejestrowano już 7340 skarg na przewoźników lotniczych w I instancji i 514 w II instancji. Prezes urzędu Lotnictwa Cywilnego podkreślił, że wydał w dniu [...] sierpnia 2018r., decyzję administracyjną stwierdzającą brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia 261/2004. Nade wszystko, zdaniem organu nie sposób uznać, że doszło do rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania, jego działanie nie było nacechowane złą wolą. Przekazane przez organ akta administracyjne zawierały wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r., wydaną po rozpatrzeniu skargi D.R. i A.R. na naruszenie przez przewoźnika S. sp. z o.o., przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień [...] czerwca 2016 r., na trasie W. ([...]) - R. ([...]), którą Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika S. sp. z o.o., przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 4 sierpnia 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga pasażerów dotycząca naruszenia przez S. sp. z o.o. przepisów rozporządzenia poprzez niewywiązanie się z obowiązków ciążących na nim wobec opóźnienia lotu [...], planowanego do wykonania na dzień [...] czerwca 2016 r., na trasie W. ([...]) - R. ([...]). Prezes Urzędu zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, jak również wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi przewoźnik poinformował, że w sprawie skarżonego rejsu został wydany przez Sąd Rejonowy dla W. wyrok o sygn. akt [...]. Do wyjaśnień załączona został kopia ww. wyroku wraz z uzasadnieniem. Sąd ten wskazał, że pasażerowie zawarli umowę uczestnictwa w imprezie turystycznej z O. sp. z o.o., jednak S. nie zawarł umowy czarterowej z O. sp. z o.o. Przedmiotowy lot [...] w ogóle nie był planowany. Potwierdza to również fakt, iż pasażerowie nie przedstawili kart pokładowych zawierających oznaczenie skarżonego rejsu. Sąd podkreślił, iż nie można obciążać S. sp. z o.o. odpowiedzialnością za wskazanie błędnych informacji dotyczących rejsu, przez biuro podróży. Z tego względu Sąd oddalił w całości powództwo w części dotyczącej rejsu [...]. Prezes Urzędu stwierdził, że związany jest treścią wyroku Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia [...] maja 2018 r., o sygn. akt [...]. Skoro zatem przedmiotowy lot nie był zaplanowany, to nie miały do niego zastosowania przepisy rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżących skierował do organu wymagane ponaglenie. Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy wskazać należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można też mówić wówczas, gdy organ nie dochowuje należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie dokonuje czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy znaczenia. Przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle, trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko matematycznie wyliczonego czasu jego trwania. Znaczenie ma także wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do przewidywanej długości trwania postępowania. Przedmiotowa skarga jest bezzasadna, jeśli zważyć, iż jej istotą jest ochrona interesów obywateli w sytuacji w której dochodzi do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie czasu w jakim sprawa obywatela powinna być rozpoznana przez organ administracji. Ocena czy doszło do przewlekłości postępowania nie może być dokonana w oderwaniu od okoliczności związanych z żądaniem jakie skarżący skierowali do organu, czasu jaki obiektywnie to postępowanie wymagało oraz wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego. Należy przypomnieć, iż żądanie skarżących dotyczące wypłaty przez przewoźnika odszkodowania za lot [...], objęte było postępowaniem sądowym już od dnia 26 czerwca 2017r. Skarżący wnieśli wtedy pozew do Sądu Rejonowego dla W. II Wydział Cywilny, domagając się od przewoźnika lotniczego S., kwoty po 400 euro z powodu odwołania lotu z [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie: W. ([...]) - R. ([...]) G.. Podstawą prawną tego żądania były przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17.2.2004.). Oprócz tego, w dniu 4 sierpnia 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. wpłynęła skarga A.R. i D.R. zarzucająca naruszenie przez S. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. - dotycząca lotu z dnia [...] czerwca 2016 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie: W. ([...]) - R. ([...]) G.. Pismem z dnia 10 października 2017 r. Prezes Urzędu, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie w dniu 22 listopada 2017r., organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2018 r. W piśmie przewoźnika lotniczego z dnia 7 grudnia 2017r., podniesiono po raz pierwszy fakt, iż skarżący wystąpili do sądu cywilnego z powództwem przeciwko S. o odszkodowanie w związku z odwołaniem lotu [...] (sprawa [...]). W dniu 16 lutego 2018 r., do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło pismo pasażerów stanowiące ponaglenie w związku z podnoszoną przewlekłością postępowania. Dnia 12 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo przewoźnika lotniczego zawierające dalsze wyjaśnienia dotyczące skarżonego lotu. Z wyjaśnień tych wynikało, że sprawa rejsu [...] została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Cywilnego dla W. z dnia [...] maja 2018r., sygn. [...] – oddalającym powództwo. W wyroku tym Sąd wskazał, że pasażerowie zawarli umowę uczestnictwa w imprezie turystycznej z O. sp. z o.o., a S. nie zawierał umowy czarterowej z O. sp. z o.o. Przedmiotowy lot w ogóle nie był planowany. Pasażerowie nie przedstawili kart pokładowych zawierających oznaczenie skarżonego rejsu. Sąd podkreślił, że nie można obciążać S. sp. z o.o. odpowiedzialnością za wskazanie przez biuro podróży błędnych informacji dotyczących rejsu. Powodowie wiedzę o mającym rzekomo odbyć się locie, czerpali jedynie z umowy zawartej z operatorem turystycznym. Z tego powodu Sąd oddalił w całości powództwo w części dotyczącej rejsu [...]. Jednocześnie wyrok ten zasądzał stosowne odszkodowanie od ww. przewoźnika na rzecz skarżących, związane z opóźnieniem lotu nr [...], którym faktycznie zrealizowali podróż [...] czerwca 2016 r. na trasie: W. ([...]) - R. ([...]). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] sierpnia 2018 r., wydał decyzję administracyjną znak [...], stwierdzającą brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia 261/2004. Podkreślenia wymaga, że skarżący byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowania przed sądem cywilnym jak i w postępowaniu administracyjnym. Po oddaleniu powództwa przez Sąd Cywilny wyrokiem z dnia [...] maja 2018r., skarżący w dniu 23 lipca 2018 r., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprawdzie kwestia zasadności żądania skierowanego do organu nie ma znaczenia dla oceny przewlekłości postępowania związanego z tym żądaniem, jednak w okolicznościach sprawy, rozstrzygnięcie sądu cywilnego miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia jakie mógł wydać Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Skarżący odbyli w dniu [...] czerwca 2016 r., lot nr [...] na trasie: W. ([...]) - R. ([...]), realizowany przez przewoźnika lotniczego S. Sp. z o.o., który z uwagi na jego opóźnienie, zobowiązany został przez Sąd Cywilny do wpłaty stosownego odszkodowania, a jednocześnie oddalono ich powództwo związane z rzekomo mającym się odbyć lotem nr [...] Zdaniem Sądu w tym stanie faktycznym, wniesienie w dniu 23 lipca 2018 r., skargi do Sądu Administracyjnego, w której pasażerowie zarzucili organowi przewlekłe prowadzenie postępowania (mimo wyroku Sądu Cywilnego z dnia [...] maja 2018r.) nie zmierzało do ochrony przed nagannym (opieszałym) działaniem organu, lecz mogło być poczytane jako instrumentalne wykorzystanie procedur prawnych w odniesieniu do organu, który z uwagi na ilość spraw nie jest w stanie sprostać szybkości postępowania, wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, organ administracji mając do rozpoznania wniosek skarżących, musiał uwzględnić ujawniony przez przewoźnika, fakt toczącego się przed sądem cywilnym postępowania, a po jego zakończeniu wyrokiem z dnia [...] maja 2018r., wydał własną decyzję w dniu [...] sierpnia 2018r. kończącą postępowanie administracyjne. W tej konfiguracji czasowej i prawnej, zaistniała zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy, nie może być potraktowana za przewlekłość postępowania o jakiej mowa we wskazanych na wstępie przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.