VII SAB/Wa 83/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu P.J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. [...] ("skarżący"), pismem z [...] marca 2021 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla osób zamieszkujących lokal znajdujący się w budynku (od strony zachodniej), położony na działce przy ul. [...] w [...], gmina [...] w trybie art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wraz ze skargą uiścił wpis sądowy w wysokości 100 zł (potwierdzenie uiszczenia wpisu k. 12). W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł m.in. o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Wskazał, że analiza art. 69 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że regulacja ta ustanawia specyficzną, dwuetapową procedurę reagowania przez właściwe organy na wystąpienie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien ustalić, że zachodzi konieczność podjęcia działań zabezpieczających oraz przeprowadzić, albo zlecić przeprowadzenie odpowiednich działań, które przeważnie przyjmą postać wykonywania określonych robót przez wyspecjalizowany podmiot gospodarczy. W takiej sprawie, na tym etapie ustawodawca nie przewidział wszczynania przez organy jakiegokolwiek sformalizowanego postępowania administracyjnego, ani zakończenia postępowania decyzją administracyjną. Czynność organu polegająca na podjęciu bądź zleceniu działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ma charakter czynności materialno-technicznej. Do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi natomiast dopiero na etapie obciążania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego kosztami podjętych działań zabezpieczających i dopiero od tegoż etapu do postępowania organu nadzoru budowlanego stosuje się wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. W przedmiotowej sprawie rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności PINB w [...] w podjęciu środków zabezpieczających oraz wydaniu decyzji administracyjnej o kosztach z tym związanych. Wskazano w niej na art. 69 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Skarga na bezczynność, poprzez niezastosowanie przepisu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Zważyć zaś trzeba, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach, niż określone powyżej, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie środków zabezpieczających, tj. podjęcie działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Wprawdzie omawiany przepis nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektów budowlanych i zapewnienia wykonania niezbędnych czynności, mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. Niemniej z istoty tego przepisu wynika, że chodzi w nim o podjęcie konkretnych środków zabezpieczających o charakterze wyłącznie technicznym. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie takich środków (por. komentarz do art. 69, Arkadiusz Despot-Mładanowicz w: Andrzej Gliniecki (red) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WK 2016 r.). Stosując niezbędne środki zabezpieczające w sytuacji nagłej, organ nie wydaje więc żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie. Czyni to podejmując wyłączenie czynność materialno-techniczną, a ta nie podlega kontroli sądowej. Tym samym także skarga na bezczynność polegającą na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie podlega kognicji Sądu. Stanowi o tym treść art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązany był odrzucić skargę na podstawie 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.