VII SAB/Wa 83/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A W na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...], III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A W kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 kwietnia 2022 r. A W wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nierozpoznaniu jego odwołania z dnia 16 stycznia 2022 r. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 stycznia 2022 r., znak: WA.5163.45.2021.ZA, pozwalającej A W na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych na terenie działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych w miejscowości [...] , gm. [...], dz. nr ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obr. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...] Obszar Wiejski oraz wyłączającej z obszaru poszukiwań następujące działki nr ew. [...], [...][...],[...],[...],[...],[...],[...]obr. [...], położone w miejscowości [...], gm. [...], ze względu na stanowiska archeologiczne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Stan faktyczny i prawny tej sprawy przedstawia się w sposób następujący. W dniu 21 stycznia 2022 r. do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło przekazane przez organ I instancji odwołanie A W z dnia 16 stycznia 2022 r. od ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 stycznia 2022 r. W dniu 21 lutego 2022 r. odwołujący się wniósł do organu II instancji ponaglenie. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. znak: DOZ-APN.650.30.2022.BP Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona A W w dniu 25 kwietnia 2022 r. W dniu 22 kwietnia 2022 r. A W wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu odwoławczym, zarzucając organowi naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 4 stycznia 2022 r. (data odbioru 10 stycznia 2022r.) Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję zezwalającą mu na prowadzenie poszukiwań zabytków. Od decyzji tej złożył odwołanie w dniu 16 stycznia 2022 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie. Odwołanie wpłynęło do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego dnia 21 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sprawa nie została jednak rozpatrzona w przewidzianym przepisami terminie. W związku z powyższym 21 lutego 2022 r. skarżący skorzystał ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej i złożył za pośrednictwem platformy e-PUAP do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które również nie przyniosło skutków. Skarżący wskazał, że każde przekroczenie terminu powinno być w rzetelny sposób pisemnie uzasadnione. Do dnia złożenia skargi organ nie rozpatrzył odwołania, nie wystosował żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki, a także nie wyznaczył żadnego terminu rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 19 kwietnia 2022 r. wydał decyzję znak: DOZ-APN.650.30.2022.BP uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżący wskazał, że faktycznie otrzymał decyzję organu II instancji, lecz nastąpiło to już po wniesieniu przez niego skargi w tej sprawie. Fakt bezczynności organu w tej sprawie zaistniał, zatem skarżący podtrzymał swoją skargę. Jego zdaniem, organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Na wstępie wskazać należy, iż w uchwale składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 1794/21 (oraz w powołanych tam orzeczeniach), iż "należy rozróżnić etapy kończące postępowanie administracyjne – pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. (...) powołane uchwały (w tym uchwała II OPS 5/19) będą miały zastosowanie do spraw, w których skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona nie tylko po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, ale również po jego doręczeniu stronie, która taką skargę wnosi". W związku z powyższym, Sąd uznał skargę za dopuszczalną, pomimo tego, że została ona wniesiona w dniu 22 kwietnia 2022 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy (19 kwietnia 2022 r.), lecz przed jej doręczeniem skarżącemu (25 kwietnia 2022 r.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten warunek formalny i wniósł ponaglenie pismem z dnia 21 lutego 2022 r., które nie zostało rozpoznane przez organ. W tej sprawie skarga została wniesiona w dniu 22 kwietnia 2022 r., a więc po wniesieniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżący skutecznie wniósł skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy, Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie odwoławcze od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 stycznia 2022 r. zostało wszczęte odwołaniem skarżącego wniesionym w dniu 16 stycznia 2022 r. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 21 stycznia 2022 r. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy przekazanych do Sądu przez organ wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby jakakolwiek czynność w tej sprawie została przez organ podjęta do tej daty. Organ nie wyjaśnił też w odpowiedzi na skargę przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W okolicznościach tej sprawy Sąd stwierdził, że skoro odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu 21 stycznia 2022 r., to termin miesiąca na jego rozpatrzenie upłynął w dniu 21 lutego 2022 r. Przekroczenie tego terminu do dnia wydania decyzji (19 kwietnia 2022 r.) wyniosło blisko 2 miesiące. W związku z powyższym Sąd, uwzględnił skargę i – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania A W opisanego w pkt II wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę znaczne obciążenie pracą organu, ograniczenia kadrowe, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas prowadzenia postępowania odwoławczego nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący nie złożył w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. W ocenie Sądu stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. tj. przyznania sumy pieniężnej, czy wymierzenia grzywny organowi. W związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w dniu 19 kwietnia 2022 r. Sąd umorzył (pkt I wyroku) jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie odwoławcze (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.