VII SAB/Wa 85/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi J M na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej w terminie 30 dni (trzydziestu) od dnia zwrotu akt po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; I. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J M kwotę 357 zł trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 października 2014 r. J M złożyła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na: - niepodjęciu czynności administracyjnej (działania) dotyczącego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, dotyczącego wykonania samowoli budowlanej, jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]., tj. naruszenie norm art. 10 i 12 k.p.a., - niewydaniu postanowienia bądź decyzji dotyczącej wszczęcia postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich dotyczącego wykonania samowoli budowlanej, jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności ww. organu; zobowiązanie go do podjęcia działań w żądanym zakresie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. J M wskazała, że w dniu [...] grudnia 2010 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]dokonał zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na "przebudowie odwodnienia korpusu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 9+450 do km 9+950 gm. [...] , powiat [...] , województwo [...]". Skarżąca wniosła względem przedmiotowego zgłoszenia zastrzeżenia jako właścicielka jednej z nieruchomości, na której miały być prowadzone prace budowlane. Działający w jej imieniu J M wykazał, że przebieg granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] a [...] jest inny, niż na przedłożonym do zgłoszenia załączniku graficznym. Na skutek pozyskania tych informacji, decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Wojewoda [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia robót budowlanych. W dniu 26 września 2011 r. J M złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, dotyczącego wykonania samowoli budowlanej, jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]. Skarżąca wskazała, że kolejnymi postanowieniami o nr [...],[...],[...],[...] były wydawane zawiadomienia o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy. Ostatecznie w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ wydał pismo, w którym stwierdził, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowym zakresie, zmieniając przedmiot rozważań na wątek poboczny, tj. na brak krawężnika. Jak podniosła skarżąca, w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie w terminie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich dotyczącego wykonania samowoli budowlanej jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]". W dniu [...] września 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie o odmowie wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie J M jej skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił odpowiedzi na skargę J M pismem z dnia 12 listopada 2014 r. Przedstawiając kolejne czynności podejmowane w sprawie wskazał, że po otrzymaniu pisma J M z 26 września 2012 r. w sprawie samowoli budowlanej, jaką zdaniem skarżącej była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części jej działki, pismem z dnia [...] października 2011r. poinformowano skarżącą o prowadzonym w sprawie postępowaniu wyjaśniającym. W tym samym dniu skierowano również do inwestora wezwanie, celem złożenia stosownych wyjaśnień. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy oraz wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] o podanie informacji dotyczących danych właścicieli oraz przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] , położonych we wsi [...] w gminie [...]. Z uwagi na brak odpowiedzi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. organ zawiadomił o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Następnie, na dzień [...] grudnia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył oględziny w terenie. Po przeprowadzonej kontroli organ - wobec dokonanych w sprawie ustaleń - organ poinformował inwestora przedmiotowej rozbudowy drogi wojewódzkiej o nieskuteczności złożonego przez niego zawiadomienia o zakończeniu budowy i o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (po wcześniejszym złożeniu stosownego wniosku obejmującego zakres faktycznie zrealizowanych w ramach rozbudowy robót budowlanych). W dniu [...] lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej - J M uzupełnił wystąpienie z dnia 26 września 2011r., przedkładając dodatkowe dokumenty. Organ dokonując ich wstępnej analizy uznał, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter i postanowieniem z [...] lutego 2012r. wyznaczył nowy termin jej załatwienia. Pismem z 24 kwietnia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował J M o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie części ww. inwestycji, wyjaśniając przy tym, iż stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor. W dniu 21 czerwca 2012r. do organu wpłynęły kolejne wystąpienia J M wraz z dodatkowymi dowodami w sprawie, w następstwie analizy których organ uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie oględzin w terenie i wyznaczył ich termin na dzień [...] lipca 2012r. Po przeprowadzonej kontroli postanowieniem nr [...]z dnia [...] lipca 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Ostatecznie pismem z [...] sierpnia 2012r. organ udzielił odpowiedzi J M wyjaśniając, że przeprowadzone w dniu [...] lipca 2012 r. oględziny potwierdziły zarówno brak fragmentu chodnika po prawej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] na wysokości posesji przy ul. [...] , jak i brak tablicy informacyjnej, a uczestniczący w oględzinach przedstawiciel inwestora wskazał, że nie są wykonywane roboty związane z realizacją odcinka chodnika z uwagi na sprzeciw J M. Wyjaśniono, że budowa chodnika jako obiektu o charakterze liniowym nie wymaga ustawienia tablicy budowy oraz, wskazano, że brak fragmentu chodnika nie stwarza bezpośredniego zagrożenia, natomiast zagrożenie takie stwarzać może ustawiona w pasie drogowym tablica reklamowa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego samowoli budowlanej realizowanej na działce nr [...], organ podniósł, że odpowiedzi w tej sprawie udzielił już w piśmie kierowanym do J M z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jednocześnie organ poinformował o wskazaniach wynikających z art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpieniem z dnia [...] sierpnia 2012r.organ powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] , iż w trakcie przeprowadzonej kontroli powziął informacje wskazujące, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] - na wysokości posesji skarżącego - zlokalizowana jest tablica reklamowa mogąca stwarzać zagrożenie dla ludzi i mienia. W dniu [...] sierpnia 2012r. wpłynęło kolejne wystąpienie w przedmiotowej sprawie, zawierające żądanie natychmiastowego wstrzymania prac prowadzonych, zdaniem J M, na działce nr [...] wzdłuż ul. [...] na wysokości posesji nr [...]. Jak podniósł organ, wobec stwierdzenia, iż ponowiona skarga nie wskazuje nowych okoliczności w sprawie, w dniu [...] sierpnia 2012r. sporządzona została stosowna notatka służbowa, w której podtrzymane zostało wcześniej zajęte stanowisko organu (na mocy art. 239 § 1 Kpa - bez zawiadamiania o tym fakcie skarżącego). Kolejne pismo skarżącego dotyczące przedmiotowej sprawy wpłynęło do organu w dniu [...] września 2012r. Organ z uwagi na stwierdzenie, iż nie zawiera ono nowych okoliczności, ponownie zastosował przepis art. 239 Kpa (notatka służbowa z dnia [...] października 2012r.). W związku z kolejnym wystąpieniem J M z dnia [...] stycznia 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na działce nr [...] położonej w [...] będącej własnością J M udzielono odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2014r. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze powyższe fakty, zasadnym wydaje się być stwierdzenie, iż skarga J M na bezczynność w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem postępowania jest bezczynność organu administracji w sprawie, którą Skarżąca zdefiniowała jako bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na: - niepodjęciu czynności administracyjnej (działania) dotyczącego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, dotyczącego wykonania samowoli budowlanej, jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] ., tj. naruszenie norm art. 10 i 12 k.p.a., - niewydaniu postanowienia bądź decyzji dotyczącej wszczęcia postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich dotyczącego wykonania samowoli budowlanej, jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]. Pełnomocnik Skarżącej wskazał w skardze, iż w dniu [...] września 2011 r. działający w imieniu skarżącej J M złożył do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, dotyczącego wykonania samowoli budowlanej, jaką była rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...]. W toku postępowania, co podkreśla pełnomocnik Skarżącej, wydawane były pisma mające na celu dokonanie ustaleń w zakresie ustalenia władztwa nad sporną częścią nieruchomości zajętą pod drogę wojewódzką nr [...] na części działki nr [...] [...] ( pismo do inwestora z dnia [...] października 2011 r., dokonano oględzin w terenie na skutek których podjęto czynności w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie). W toku postępowania organ wydawał zawiadomienia o zaistnieniu zwłoki w toczącym się postepowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej eksponuje niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wniosku o wszczęcie postepowania w sprawie wykonania samowoli budowlanej i podnosi, iż organ nie załatwiając sprawy, zmienił "przedmiot rozważań na wątek poboczny prowadzonej (...), tj. na brak krawężnika. Analizując przebieg postępowania, należy stwierdzić, iż zarzut pełnomocnika Skarżącej należy w części uznać za uzasadniony. W piśmie z dnia 26 września 2011 r. działający z upoważnienia J M – J M napisał " proszę o wszczęcie postepowania wobec [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (...) o wykonanie samowoli budowlanej jaką jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w [...] przy ul. [...] będącej prywatną własnością J M". W piśmie zawarte były także dodatkowe prośby o sprawdzenie dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji zieleni z odcinka ul. [...] na wysokości działki nr [...] w związku z usunięciem drzew w trakcie wykonywania rozbudowy, a także informacje wskazujące na brak zabezpieczenia terenu budowy i niedokończenie budowy chodnika oraz związane z tym zagrożenie dla bezpieczeństwa przechodniów i rowerzystów, jak również dotyczące bezprawnego odprowadzania wody deszczowej z drogi wojewódzkiej nr [...] na posesję przy ul. [...] . Organ, jak Sąd wskazał, prowadził postępowanie w celu dokonania ustaleń w różnym zakresie – braku krawężnika, usunięcia tablicy reklamowej, podjął także czynności zmierzające do dokonania ustaleń w zakresie uprawnień właścicielskich. W odpowiedzi na skargę organ odwołał się do pisma z [...] stycznia 2014 r., a to z kolei przywołuje odpowiedź udzieloną [...] sierpnia 2012 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012r., organ poinformował o przeprowadzonych [...] lipca 2012 r. oględzinach i potwierdzeniu braku fragmentu chodnika oraz tablicy informacyjnej. Wyjaśniono, że brak fragmentu chodnika nie stwarza bezpośredniego zagrożenia, natomiast zagrożenie takie stwarzać może ustawiona w pasie drogowym tablica reklamowa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego samowoli budowlanej realizowanej na działce nr [...], organ podniósł, że odpowiedzi w tej sprawie udzielił już w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r . W piśmie z [...] kwietnia 2012 r. organ napisał " w nawiązaniu do pisma z dnia [...] 10.2011 r. w sprawie – zdaniem Pana – "samowoli budowlanej jaką jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na części działki nr [...] w [...] przy ul. [...] będącej własnością J M (...), informuję, że tutejszy inspektorat przeprowadził - w aspekcie tych zagadnień wynikających z wystąpienia, j/w do których rozpatrzenia jest kompetentny tut. organ – stosowne postępowanie wyjaśniające. W jego wyniku złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia [...].02.010 r. dotyczące inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] n [...] z dnia [...] .11.2005 r. pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] .(...)- uznane zostało za nieskuteczne." Zdaniem Sądu, dla załatwienia sprawy, działanie organu nie było wystarczające. Należy dostrzec, że w swoim piśmie Skarżąca pojęcie "samowoli budowlanej" łączy z brakiem tytuł własności inwestora do części nieruchomości po której przebiega droga krajowa [...]. W ocenie Sądu, wobec treści wniosku z [...] września 2011 r. organ winien uzyskać od strony informację, wszczęcia jakich działań domaga się od organu. W oparciu o jego treść nie sposób bowiem ustalić jaki charakter powinno przybrać prowadzone postępowanie. W ocenie Sądu kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy, a nie została zidentyfikowana przez organ administracji. Należy stwierdzić, że organ prowadząc postępowanie naruszył art. 7 kpa., który nakazuje organowi podejmować niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie jest możliwe jednak załatwienie sprawy bez uprzedniego ustalenia żądania Skarżącej. Treść pisma z [...] września 2011 r. pozwala domniemywać, iż w ocenie Skarżącej, decyzja zezwalająca na budowę przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana w okolicznościach naruszających prawo. Nie można zatem wykluczyć, iż Skarżąca oczekuje wyeliminowania z obrotu tej decyzji z obrotu prawnego np. w trybie stwierdzenia nieważności. Stąd organ dla ustalenia zakresu żądania Skarżącej, w pierwszej kolejności winien zwrócić się do Skarżącej o udzielenie stosownych wyjaśnień korzystając z trybu wskazanego w art. 64 § 2 kpa. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, iż organ w przekonaniu Skarżącej prowadzi postępowanie w sposób pozorny, "załatwiając wątki poboczne". Gdyby okazało się, iż wniosek Skarżącej zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji koniecznym stałoby się wówczas ustalenie organu właściwego do załatwienia takiej sprawy. Rozstrzygając sprawę Sąd na podstawie art. 149 p.ps.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z 26 września 2011 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia treści wniosku w oparciu o art. 64 § 2 kpa. w terminie 30 dni od doręczenia akt administracyjnych. W zależności od złożonych przez Stronę wyjaśnień organ zobligowany będzie podjąć dalsze czynności w sprawie. Sąd mając na uwadze przebieg dotychczasowego postępowania i brak prawnej precyzji wniosku Skarżącej uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie było również podstaw, aby wymierzyć organowi z urzędu grzywnę o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.