VII SAB/Wa 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J C na przewlekłe postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania aktu w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku "Zakładu [...]" na działce nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. stwierdza, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania; III. stwierdza, iż przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] października 2016 r. J C (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku "Zakładu [...]" na działce ew. Nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki nr ew. [...] w [...]. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2015r. i [...] grudnia 2015r. czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości wykazały, iż kiosk- zakład [...] został wybudowany w konstrukcji drewnianej bez fundamentów, posadowiony na trelinkach według oświadczenia inwestora około 1985r. Posiada wymiary 9,65 mx 7,18m i usytuowany został w odległości około 0,40 m od ulicy i około 1,28 m granicy skarżącego. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. organ wezwał D i E K ( inwestorów) do przedłożenie wszelkich dokumentów dotyczących obiektu oraz potwierdzających rok budowy. W dniu [...] sierpnia 2015r. D K przedłożyła decyzję z [...] lutego 2015r o wymiarze podatku gdzie figuruje budynek związany z działalnością gospodarczą o powierzchni 15,0m2 oraz akt notarialny rep [...] z dnia 2[...] stycznia 1988r. dotyczący zakupu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], w którym oświadczono, że na działce znajduje się "dom mieszkalny z komórką z częścią mieszkalną". Pismem z dnia [...] października 2015r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a pismem z dnia [...] stycznia 2016r zawiadomił strony w myśl art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień, składania wniosków i zastrzeżeń. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r nałożono na D i E K obowiązek dostarczenia 3 egzemplarzy inwentaryzacji architektoniczno- budowlanej przedmiotowego kiosku. J C pismem z dnia [...] lutego2016r dostarczył do organu oryginał mapy do celów projektowych z 1998r, na której przedmiotowy kiosk-zakład [...] oddalony jest od granicy skarżącego ok. 4,0 m i o wymiarach ok. 6,0 x 6,0 m. W dniu [...] lutego 2016r wezwano Inwestorów o złożenia dodatkowych wyjaśnień i œświadków potwierdzających rok budowy zakładu [...]. W dniu [...] marca 2016r. D K dostarczyła do organu kserokopię mapy z [...] października 2010r z zaznaczonym kioskiem w obecnym obrysie oraz oświadczenia świadków, że kiosk w którym znajdował się sklep spożywczo-przemysłowy jest w niezmienionym stanie od 1990r. W dniu [...] kwietnia 2016r. organ zobowiązał inwestorów do dostarczenia zobrazowań lotniczych działki z i zabudowaniem kiosku, obejmujących rok 1994. W odpowiedzi na powyższe D K poinformowała organ, że złożyła zamówienie w [...] w [...] i "w momencie składania wniosku czas oczekiwania był 3 miesiące", ponadto w dniu [...] sierpnia 2016r dostarczyła pismo z [...] z dnia [...] lipca 2016r. informujące, że ""w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym na teren działki nr [...] obręb [...][...] nie zgromadzono zdjęć lotniczych wykonanych w 1994r." Następnie w dniu [...] sierpnia 2016r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał do inspektoratu œświadków, którzy [...] marca 2016r. poświadczyli rok budowy kiosku. W siedzibie organu stawił się tylko jeden świadek w dniu [...] sierpnia 2016r stwierdzający, iż nie może potwierdzić dokładnego roku rozbudowy sklepu przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] października 2016 r., do organu powiatowego wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W dniu [...] listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jej oddalenie, bowiem w ocenie organu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania w niniejszej sprawie, powoływanej jako: Kpa) takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący J C złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postepowania przez PINB w [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadne. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy dotyczącej legalności budowy budynku "Zakładu [...]" na działce ew. Nr [...] przy ul. [...] w [...], odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu wniosku o wszczęcie postępowania tj. od dnia [...] maja 2015r. Jak wskazuje sam organ pierwsze czynności kontrolne przeprowadzone na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] miały miejsce w dniu [...] czerwca 2015r., a więc już po upływie 30 dni od daty złożenia wniosku. Podczas kontroli stwierdzono, iż na nieruchomości znajduje się kiosk- zakład [...] wybudowany według oświadczenia inwestora około 1985r.o wymiarach 9,65 m x 7,18m usytuowany w odległości około 0,40 m od ulicy i około 1,28 m granicy skarżącego. Od pisma inwestorki z [...] sierpnia 2015r. organ pozostawał w przewlekłości dwumiesięcznej, nie podejmując żadnych działań wyjaśniających. Dopiero w dniu [...] października 2015r. po upływie ponad czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Kolejne czynności dokonywane były przez organ w odstępach około miesięcznych, przy czym cześć dowodów wpłynęła do organu z inicjatywy stron ( np. mapa złożona przez skarżącego w dniu [...] lutego 2016r.). Jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2016r. ostatnią czynnością wykonaną przez organ było wysłuchanie świadka w dniu [...] sierpnia 2016r. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie ponad osiemnastomiesięczna przewlekłość– jest naganna jednak jeszcze nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisu art.35 kpa można bowiem uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie a także okoliczność, iż czynności zmierzające do załatwienia sprawy jednak przez organ były wykonywane Sąd przyjął, iż stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wdania aktu w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości. Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.