VII SAB/Wa 86/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania skargi A. J. z dnia [...]lutego 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) Nr [...]i do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu skargi, o której mowa w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. J. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 czerwca 2019 r. A. J. (dalej: "skarżący") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC", ""Prezes Urzędu") postępowania w sprawie z wniosku skarżącego prowadzonej pod sygn. akt [...]. Skarżący w zarzucił organowi naruszenie art. 35. § 1, 2 oraz 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez nieuzasadnioną bezczynność organu, w odniesieniu do złożonej skargi na naruszenie przepisów przez przewoźnika S. Sp. z o.o. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 30 - dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargą Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyjaśnił, iż 18 lutego 2019 r. wpłynął wniosek A. J., w sprawie naruszenia przez przewoźnika S. Sp. z o.o. postanowień rozporządzenia nr 261/2004. Następnie 2 marca 2019 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Pismem z 6 marca 2019 r. Prezes Urzędu zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. 19 czerwca 2019 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga pełnomocnika skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. 28 czerwca 2018 r. zostało do stron wysłane zawiadomienie o zebraniu całości materiału dowodowego, w którym wyznaczono termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego mając na względzie powyższy stan faktyczny wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Prezes Urzędu nie prowadził postępowania I instancji w sposób przewlekły, gdyż Prezes Urzędu, jako organ administracji publicznej, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego ocenił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE ) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Prezes wskazał także, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ok. 7 200 nowych spraw. Jak wskazywał dalej Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. Organ wyjaśnił także, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyjaśnił, że pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 - ok. 1500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołując się na stan faktyczny sprawy oraz treść art. 149 § 2 p.p.s.a. uznał, że w niniejszej sprawie niecelowym jest wymierzanie Prezesowi Urzędu kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Powyższe stanowisko – jak wskazywał dalej Prezes ULC - uzasadnia okoliczność, iż oceniając całokształt działań Prezesa Urzędu podjętych w rozpoznawanej sprawy dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1374/16). Dodatkowo nałożenie kary grzywny w ocenie Prezesa Urzędu jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze (por. podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 647/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Wobec niejednoznaczności używanych przez pełnomocnika skarżącej pojęć prawnych (zamiennie pisze on o bezczynności lub przewlekłości postępowania), Sąd przyjął, że w sprawie występuje bezczynność organu z uwagi na to, że sprawa prowadzona przez organ nie została do dnia wydania wyroku ostatecznie załatwiona przez PULC. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ww. podstawą prawną, sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu skargę wniesioną w sprawie niniejszej - wbrew stanowisku organu – należało uznać za zasadną. Wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie załatwienia sprawy organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. Organy administracji publicznej są zobowiązanie do działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.). Powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). W przepisie mającym charakter wiążący dla organu, w art. 35 k.p.a., ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z tym przepisem, niezwłocznie powinny zostać zatem załatwione sprawy, które można rozpatrzeć na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. z kolei ustawodawca wyraźnie ustalił, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wobec takiego ujęcia terminów załatwienia sprawy uznać należy, że jeżeli organ nie poinformuje stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie jej załatwienia lub nie podjął innych działań (wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy), wówczas pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdza, że PULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu skargi. Skarżący wniósł skargę do organu 18 lutego 2019 r. Dopiero pismem z 28 czerwca 2019 r. PULC zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawi oraz zawiadomił go o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2019 r. Do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu PULC nie wydał jednak decyzji w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie naruszenia przez S. sp. z o.o., praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG, w związku z lotem nr [...] z [...] października 2013 r., który miał zostać wykonany na trasie A. – K. Co więcej, pomimo ponaglenia, skierowanego przez pełnomocnika skarżącego 2 marca 2019 r., organ nie załatwił sprawy; z akt zaś – na podstawie których Sąd orzeka – nie wynika, aby organ wydał decyzję w ww. sprawie przed datą wyroku. W efekcie tych okoliczności Sąd przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie i konieczne jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia skargi i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). W związku z tym, Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się niedopuszczalnej bezczynności, gdyż od dnia 18 lutego 2019 r. nie załatwił sprawy ze skargi skarżącego. Bezczynność ta – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ nie załatwił sprawy w terminie nakazanym ustawą, ani w terminie wskazanym w piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r. Również nie sposób uznać, że PULC podjął jakiekolwiek czynności, rzeczywiście zmierzające do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu w toku postępowania nie wystąpiły także okoliczności, które można byłoby uznać jako uzasadniające wydłużenie postępowania. Takie zaniechanie organu jest więc sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów. Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ dopiero po ponad czterech miesiącach od wpływu skargi wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności i dopiero podjął je, tj. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił czas braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PULC, jako znaczny. Okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrost liczby spraw, które w 2017 oraz w 2018 roku wpłynęły do tego organu, jak również starań tego Urzędu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że PULC bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i do dnia orzekania przez tut. Sąd nie wydał żadnej decyzji w sprawie. Okoliczności te miały jednak znaczenie dla Sądu w zakresie odstąpienia od wymierzeniu organowi z urzędu (brak było takiego wniosku pełnomocnika skarżącej) grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd uznał, że choć bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, to PULC nie można przypisać złej woli i umyślnego odwlekania wydania decyzji. Rzeczywiście, tak wielki napływ spraw o naruszenie prawa pasażerów, na który organ się powołuje mógł bowiem spowodować znaczne trudności w załatwieniu sprawy w terminie; ta zaś okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od wymierzenia z urzędu grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącego połowy tejże grzywny. Z uwagi na powyższe, niezbędnym w sprawie stało się zobowiązanie PULC przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do załatwienia w oznaczonym terminie sprawy o stwierdzenie naruszenia przez S. sp. z o.o., praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG, w związku z lotem nr [...] z dnia [...] października 2019 r., który miał zostać wykonany na trasie A. – K. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa adwokackiego.