VII SAB/Wa 87/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skargi E. T., G. K., E. P., D. P., w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę oddala VII SAB/Wa 87/10 U Z A S A D N I E N I E E. T., G. K., E. i D. P. w dniu [...] maja 2010r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania rozstrzygnięcia w sprawie wezwania z dnia [...].03.2010r. o rozpatrzenie sprawy dotyczącej otwartego zbiornika sedymentacyjno-infiltracyjnego ścieków wybudowanego niezgodnie z Prawem budowlanym. Skarżący domagali się zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia procesowego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący od dnia [...].08.2009r. składają różne skargi za pośrednictwem organu wojewódzkiego, a także bezpośrednio do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, dotyczące wybudowanego niezgodnie z Prawem budowlanym w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynków otwartego zbiornika sedymentacyjno- infiltracyjnego. Wskazali, iż mimo wielu pism nie otrzymali odpowiedzi zgodnych z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...].03.2010r wysłali do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wezwanie do natychmiastowego rozpatrzenia skargi zgodnie z prawem tj. art. 35 i 36 k.p.a., to jest do wydania postanowienia lub decyzji w sprawie otwartego zbiornika infiltracyjno-sedymentacyjnego zlokalizowanego w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...] w miejscowości B. Podnieśli, że obiekt ten zbudowany został niezgodnie z Prawem budowlanym z naruszeniem: art. 4 pkt. 1 i 2, art. 5 ust. 1. pkt. 8 i 9, art. 9 ust. 1 oraz art. 66, a także niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zbiornik zawierający ścieki, toksyny, oleje i metale ciężkie zalewa pomieszczenia magazynowe i pomieszczenia techniczne budynku przy ul. [...] [...]. Budynek chyli się w stronę tego zbiornika od rozmiękłego gruntu i ciągłych drgań na budowie trasy [...]. Dodatkowo wskazali, że jako właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu mają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Poza tym stwierdzili, że E. T. i G. K. są osobami pokrzywdzonymi, gdyż otwarty zbiornik ścieków sedymentacyjno- infiltracyjny wybudowany został w odległości 2m od fundamentów warsztatu usługowego. Zbiornik ten wpływa destrukcyjnie na budynek powodując zagrożenie katastrofą budowlaną. Podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...].04.2010r. stwierdził, iż "..jest brak w Kpa środków zaskarżenia od udzielonych w formie pisma odpowiedzi na skargę." W związku z powyższym zmuszeni byli do wniesienia skargi na bezczynność tego organu. Jak wynikało ze zgromadzonych w aktach dokumentów, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2009r. udzielił odpowiedzi na skargę ( zażalenie) E. T., E. i D. P. z dnia [...].10.2009 r. na opieszałość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazaną mu do rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących formy załatwienia sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie każde podanie wniesione do organu administracji publicznej jest załatwiane w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Zależy to od rodzaju podania, uprawnień wnoszącego oraz charakteru sprawy. W niniejszej sprawie właściwy rzeczowo organ nadzoru budowlanego, tj. [...] WINB - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o czym skarżący zostali poinformował stosownym pismem. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadnie sprawa została załatwiona w formie postępowania skargowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym. Uproszczenie wyrażało się w tym, że nie było w nim stron postępowania, toku instancji, nie wydano rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) adresowanych do skarżących, a tylko zawiadomiono o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, czego konsekwencją jest brak środków zaskarżenia. Wobec tego, fakt niezadowolenia z udzielonej odpowiedzi przez organ wojewódzki nie może być podstawą do podejmowania działań przez organ centralny i narzucania sposobu załatwiania konkretnej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił jako prawidłowe działania podejmowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w związku z powyższym nie znalazł podstaw do interwencji w sprawie. Z relacji organu wojewódzkiego wynikało natomiast, że w dniu [...].09.2009 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo, przekazane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (z dnia [...].08.2009 r.) w sprawie budowy zbiornika otwartego zlokalizowanego w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...] w m. B., realizowanego w ramach budowy Trasy [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2006 r., Nr [...]. W związku z informacjami zawartymi w tym piśmie, na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ wojewódzki wyznaczył termin oględzin w miejscu realizacji inwestycji. W oparciu o protokolarne ustalenia z przeprowadzonych w dniu 12.10.2009 r. oględzin i posiadane dokumenty organ wojewódzki stwierdził, że inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie decyzji Wojewody [...] (z dnia [...].10.2006r., Nr [...]), zgodnie z warunkami w niej określonymi oraz zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Po analizie stanu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł przesłanek do podejmowania czynności administracyjnych wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym poinformowano skarżących w piśmie z dnia [...].10.2009 r.). Następnie skarżący skierowali do organu wojewódzkiego kolejne wystąpienie (z dnia [...].10.2009 r.), zatytułowane: "odpowiedź na pismo z dnia [...].10.2009 r.", zawierające wezwanie do uzupełnienia odpowiedzi poprzez wydanie decyzji lub postanowienia zgodnie z art. 35 i 36 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].11.2009 r. udzielił skarżącym odpowiedzi. Organ wojewódzki wyjaśnił wówczas ponownie, iż z uwagi na brak przesłanek do podejmowania czynności administracyjnych wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie brak jest podstaw do wydania decyzji lub postanowienia. W dopowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. T., G. K., E. i D. P. nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie co wymaga podkreślenia, skarga została wniesiona na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tymczasem postępowanie prowadzone było przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na skutek pisma E. T. i E. i D. P. z dnia [...].08.2009r. w sprawie budowy zbiornika otwartego zlokalizowanego w sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...] w m. B., realizowanego w ramach budowy Trasy [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].10.2006r. W związku z żądaniami stron, organ wojewódzki nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyznaczył oględziny, które odbyły się [...].10.2009r. W oparciu o protokolarne ustalenia z oględzin, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż inwestor wykonał roboty budowlane (zbiornik) na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].10.2006r., zgodnie z warunkami w niej określonymi oraz zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. W tym stanie faktycznym nie znalazł przesłanek do podejmowania czynności administracyjnych w ramach nadzoru budowlanego, o czym poinformowano skarżących w piśmie z dnia [...].10.2009r. Niewątpliwe skarżący byli niezadowoleni ze sposobu załatwienia sprawy i w "odpowiedzi na pismo z dnia [...].10.2009r."" wezwali organ do wydania decyzji lub postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wyjaśnił (udzielając skarżącym odpowiedzi w dniu [...].11.2009r.), iż w jego ocenie nie ma przesłanek do podejmowania czynności administracyjnych wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane i dlatego nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w konsekwencji nie wydano decyzji ani postanowienia. Następnie E. T., E. i D. P. w dniu [...].10.2009 r. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu sprawy zbiornika ścieków sedymentacyjno-infiltracyjnego wybudowanego niezgodnie z Prawem budowlanym. Odpowiedzi na skargę E. T., E. i D. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił w dniu [...] listopada 2009r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących formy załatwienia sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie każde podanie wniesione do organu administracji publicznej jest załatwiane w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. W niniejszej sprawie właściwy rzeczowo organ nadzoru budowlanego, tj. [...] WINB - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o czym zostali poinformował stosownym pismem. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego słusznie sprawa została załatwiona w formie postępowania skargowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił jako prawidłowe, w związku z powyższym nie znalazł podstaw do interwencji w sprawie. W tej sytuacji i przedstawianej wyżej sekwencji wydarzeń, skarżący pismem z dnia [...] marca 2010r. wezwali Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wybudowanego niezgodnie z Prawem budowlanym otwartego zbiornika sedymentacyjno-infiltracyjnego. Skarżący domagali się wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia procesowego w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując skargę w tak zakreślonym stanie faktycznym oraz analizując dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, Sąd nie dopatrzył się bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która dawałaby podstawę do nałożenia w wyroku określonego obowiązku. W szczególności podkreślić należy, iż w ramach podziału kompetencji, to do organu stopnia wojewódzkiego należała merytoryczna ocena zgodności z przepisami Prawa budowlanego wybudowanego zbiornika ścieków sedymentacyjno-infiltracyjnego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W tym kontekście Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu bezczynności, w odniesieniu do braku merytorycznego załatwienia sprawy. Nie można również przypisać temu organowi bezczynności związanej z brakiem reakcji na zażalenie dotyczące zarzutu bezczynności organu wojewódzkiego. Rozpoznanie takiego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. co do zasady wymagało formy postanowienia - w niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi pisemnej. Jednak na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ( choć w sprawie nie miało to miejsca gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższej instancji odpowiedzi udzielił), oraz na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia. W konsekwencji zarzut bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mógł być uwzględniony , gdyż bezczynność istnieje wówczas gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma wprawdzie prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach ale na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza z uwzględnieniem właściwości organu. Skoro z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie to skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), została oddalona.