VII SAB/Wa 87/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i S. K. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. A.N. i A. N. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności budynku usytuowanego w miejscowości [...] należącego do A. K.. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. PINB w [...] zawiadomił A. K., S. K., A. N. oraz A.N. o przeprowadzeniu na wskazanej wyżej nieruchomości kontroli w sprawie legalności: wybudowania budynku mieszkalnego, zezwolenia na użytkowanie budynku pod względem mieszkalnym, stanu technicznego budynku, wentylacji i ogrzewania budynku piecem centralnego ogrzewania, sposobu odprowadzania ścieków i usytuowania oczyszczalni ścieków, usytuowania zjazdu do posesji z drogi powiatowej i legalności wykonania zjazdu, legalności budowy ogrodzenia, podwyższenia terenu, ewentualnego przekroczenia linii zabudowy. Wskazana wyżej kontrola przeprowadzona została w dniu [...] sierpnia 2018 r. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. A. i S. K. (dalej również "skarżący") wnieśli ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB). W piśmie tym wskazali, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. została przeprowadzona kontrola na ich działce, w trakcie której inspektorzy poinformowali ich, że wszystko jest w porządku oraz że należy oczekiwać na wydanie decyzji w sprawie. Decyzja ta nie została jednak dotychczas wydana. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", uznał powyższe ponaglenie za zasadne oraz zobowiązał PINB w [...] do zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie miesiąca od dnia otrzymania tego postanowienia. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ powiatowy nie podjął rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w formie przepisanej prawem. PINB w [...] nie zawiadomił też stron o dalszym toku postępowania. Ponadto PINB w [...] dopiero w dniu [...] października 2018 r. podjął dalsze czynności w sprawie, tj. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie dokumentacji związanej z budową przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na ww. nieruchomości. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. PINB w [...] przekazał do [...]WINB pismo skarżących z dnia [...] listopada 2018 r. zatytułowane "Monit", w którym to piśmie podnosili oni, że PINB w [...] przekroczył swoje uprawnienia i nie załatwił sprawy w terminie. We wskazanym wyżej piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. PINB w [...] poinformował [...]WINB, że, mając na uwadze wytyczne zawarte w postanowieniu nr [...], w dniu [...] grudnia 2018 r. wydał postanowienie znak [...], którym odmówił wszczęcia postępowania na wniosek A. i A. N.. Jednocześnie w tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr [...] znak [...], którym zobowiązał skarżących do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce o nr ewid [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W dniu [...] grudnia 2018 r. do [...]WINB wpłynęło pismo A.i S. K.zatytułowane "Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko Urzędowi Kierownikowi/Dyrektorowi Urzędu PINB w [...]". W piśmie tym skarżący wskazywali, że sprawa jest przewlekana i w ich ocenie mataczona. W odpowiedzi na to pismo [...]WINB pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował skarżących, że stosunek nadrzędności służbowej, czy też dyscyplinarnej, nad PINB w [...] sprawuje Starosta [...]. Następnie [...]WINB, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] znak [...] uchylił postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], znak [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") przekazał [...]WINB pisma skarżących z dnia [...] lutego 2019 r. oraz z [...] lutego 2019 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący wnosili o wszczęcie postępowania "o wydanie decyzji do Postanowienia nr [...] znak [...]". Pismem z dnia [...] marca 2019 r. [...]WINB wezwał A. K. do uzupełnienia pisma z dnia [...] lutego 2019 r. poprzez sprecyzowanie czy pismo to należy traktować jako: - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] znak [...] [...]WINB - zażalenie na postanowienie PINB w [...] nr [...] znak [...], - skargę na działanie PINB w [...] w sprawie dotyczącej kontroli na działce nr ewid.[, - czy też pismo ma inny charakter. W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. K. w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. wskazała, że żąda wydania decyzji, a nie postanowienia, w jej sprawie znak [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] [...]WINB wyjaśnił A. K., że wojewódzki inspektorat nadzoru budowlanego sprawuje nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego wyłącznie nadzór instancyjny. Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasada dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP), znajdującą swoje odzwierciedlenie w art. 15 k.p.a., każda sprawa rozpatrywana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji pod warunkiem uruchomienia procedury odwoławczej przez legitymowany podmiot. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie daje organowi II instancji prawnej możliwości ingerowania w czynności postepowania organu I instancji do ich merytorycznej oceny do czasu zakończenia postępowania przed tymże organem, tj. do czasu wydania decyzji i wniesienia od niej odwołania przez stronę. Dalej [...]WINB podniósł, że wydanie przez PINB w [...] postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] znak [...], odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek A. i A. N. z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczący legalności wybudowania i użytkowania budynku mieszkalnego, odprowadzania ścieków, usytuowania zjazdu do posesji z drogi powiatowej, zgłoszenia ogrodzenia oraz podwyższenia terenu na działce nr ewid[...] w miejscowości [...] miało oparcie w przepisach prawa. Organ wskazał również, że w związku z tym, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania doręcza się jedynie wnioskodawcy, A.K. nie przysługiwało na to postanowienie zażalenie. Ponadto [...]WINB wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] znak [...] [...]WINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], znak [...], zobowiązujące skarżących do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce o nr ewid [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. skarżący złożyli ponaglenie , w którym wnieśli o zobowiązanie [...]WINB do załatwienia sprawy znak [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniach [...] grudnia 2018 r. , [...] grudnia 2018 r., [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. kierowali do PINB w [...] oraz WINB wnioski o podjęcie działań i wydanie decyzji, jednakże do tej pory nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. W piśmie z dnia [...] marca 2019 r, A. K. wniosła kolejne ponaglenie, w którym zarzuciła, że [...]WINB dopuścił się bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania i wniosła o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy i wyjaśnienia dlaczego nie odpowiedział i nie wydał żadnych postanowień lub decyzji na pisma z dnia [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018 r., [...] grudnia 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] stycznia 2019 r., [...] stycznia 2019 r. oraz dwa pisma z [...] lutego 2019 r. Adresatem powyższych ponagleń był Wojewoda [...]. Ponaglenia te zostały przekazane przez [...]WINB do rozpatrzenia do GINB. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 6 pkt oraz ar. 123 k.p.a., GINB stwierdził, że [...]WINB nie dopuścił się bezczynności. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że oprócz opisanych wyżej ponagleń A. i S. K. z dnia [...] marca 2019 r. i A. K.z [...] marca 2019 r., GINB postanowieniem tym rozpoznał także ponaglenie A. K. z dnia [...] marca 2019 r. dotyczące [...]WINB w sprawie dotyczącej działki nr [...] położonej w miejscowości [...], należącej do A. i A. N. oraz ponaglenie A.K. z [...] marca 2019 r. dotyczące [...]WINB w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec PINB w [...]. A. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...]WINB, zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie PINB w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. zobowiązanie [...]WINB do ukarani dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a."; o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdyby były podstawy do umorzenia postepowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli tai zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5. wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania w sprawie i podnieśli, że PINB w [...] wydał postanowienie z [...] grudnia 2018 r. nr [...], ale tylko dla A. i A. N., albowiem organ nie uznał skarżących za stronę postępowania. Skarżący wskazali, że niezrozumiałe jest dla nich stanowisko [...]WINB, który w postanowieniu nr [...] stwierdził, po rozpoznaniu ponaglenia skarżących, że należy się im "rozstrzygnięcie decyzyjne" jako stronom, a obecnie organ twierdzi, że nie. Zdaniem skarżących [...]WINB jest bezczyny. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że toczyło się przed nim kilka postępowań administracyjnych (w trybie skargowym, zażaleniowym, odwoławczym i wznowieniowym) z wniosków skarżącej, zarówno w sprawie zabudowy na działce nr ewid. [...], jak również w sprawie zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Organ podniósł, że większość pism składanych przez A. K. stanowiła powielanie wcześniejszych wystąpień, pomimo udzielania pisemnych wyjaśnień zarówno przez tutejszy organ, jak również przez PINB w [...] Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r. skarga A. i S. K. została rozdzielona: skarga A.i S. K. na bezczynność [...]WINB została zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SAB/Wa 87/19, zaś skarga na bezczynność PINB w [...] pod sygnaturą akt VII SAB/Wa 98/19. W pismach procesowych z dnia [...] sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania przez Sąd [...]WINB nie pozostawał w bezczynności. Na wstępie należy wskazać, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że postępowanie w sprawie legalności budynku usytuowanego w miejscowości [...] należącego do A. K. prowadzone jest przez PINB w [...], gdyż to do tego organu pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócili się A.N. i A. N. i to ten organ odpowiada za sprawne i terminowe podejmowanie czynności w sprawie. Natomiast [...]WINB może teoretycznie pozostawać w bezczynności w zakresie rozpoznawania środków zaskarżenia kierowanych na rozstrzygnięcia wydane przez PINB w [...] lub ewentualnie w sprawach, które pozostają w jego właściwości rzeczowej, jako przypisane organowi stopnia wojewódzkiego. W obu wskazanych przypadkach do bezczynności nie doszło. Abstrahując od oczywistego braku prowadzenia sprawy pozostającego w wyłącznej właściwości organu wojewódzkiego, należy zauważyć, że [...]WINB w zakresie posiadanej właściwości instancyjnej podjął w niniejszej sprawie przewidziane prawem czynności w odpowiednim terminie. Przede wszystkim postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. uznał ponaglenie A. i S. K. z dnia [...] listopada 2018 r. za zasadne oraz zobowiązał PINB w [...] do zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie miesiąca od dnia otrzymania tego postanowienia. Ponadto w dniu [...] lutego 2019 r. rozpoznał zażalenie i uchylił postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB wezwał także pismem z dnia [...] marca 2019 r. do uzupełnienia pisma skarżących z dnia [...] lutego 2019 r., dotyczącego "wydania decyzji do Postanowienia nr [...] znak [...]", poprzez jego sprecyzowanie, a następnie w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] [...]WINB udzielił A. K. odpowiednich wyjaśnień, które Sąd całkowicie podziela. Zgodzić się bowiem należy, że postanowienie PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek A. i A. N. z dnia [...] lipca 2018 r. było doręczone jedynie wnioskodawcy, a A. K. nie przysługiwało na to postanowienie zażalenie. Również wniosek "o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko Urzędowi Kierownikowi/Dyrektorowi Urzędu PINB w [...]", skierowany przez A. i S. K., nie pozostał bez odpowiedzi, choć nie wymagał rozstrzygnięcia w formie podlegającej kontroli sądowoadministrtacyjnej. [...]WINB udzielił bowiem odpowiedzi na ten wniosek w piśmie informacyjnym z dnia [...] grudnia 2018 r. Zgodzić się zatem należy z uzasadnieniem postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], że [...]WINB nie dopuścił się bezczynności, gdyż organ ten podjął odpowiednie, przewidziane czynności w sprawie. Na marginesie powyższych wywodów należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 98/19 uwzględnił skargę A. K. i S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w zakreślonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego terminie – PINB w [...] nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu. Sąd odnotował jednocześnie fakt, że PINB w [...] wydał w dniu [...] grudnia 2018r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. i A. N.oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd zatem stwierdził, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, co zresztą stwierdził również [...]WINB, w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Przewlekłość ta dotyczy jednak postępowania prowadzonego przez PINB w [...] a nie [...]WINB. Jednocześnie nie można od [...]WINB oczekiwać podejmowania czynności czy rozstrzygnięć, które wykraczałyby poza kompetencje tego organu lub wprost stanowiły naruszenie obowiązującej procedury administracyjnej. W pismach informacyjnych z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r. [...]WINB udzielił odpowiednich wyjaśnień w zakresie przysługujących mu kompetencji oraz praw strony w postępowaniu, w którym wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., które Sąd całkowicie podziela. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.