VII SAB/Wa 88/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w sprawie nr [...]; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz J. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2019 r. J.S. (dalej: "skarżący") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC", "Prezes Urzędu") w sprawie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] marca 2018 r. – wniosku skarżącego o stwierdzenie naruszenia przez [...] S.A. z siedzibą w [...] w związku z odwołaniem lotu na trasie [...]([...]) – [...] ([...]), o oznaczeniu kodowym [...] z [...] października 2017 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia, wniosku o stwierdzenie naruszenia przez [...] S.A. z siedzibą w [...] praw pasażera w związku odwołaniem lotu na trasie [...]([...]) - [...] ([...]) o oznaczeniu kodowym [...] z dnia [...] października 2017 r, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Skarżący wniósł także o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2 000,00 zł i przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty orzeczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie grzywny. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł o jej oddalenie. Prezes Urzędu wyjaśnił, iż [...] marca 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu z [...] marca 2018 r. znak [...]. W dniu [...] lutego 2019 r., do Prezesa Urzędu wpłynęło ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Następnie [...] czerwca 2019 r. J. S. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z [...] lipca 2019 r. Prezes Urzędu zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego, w którym wyznaczono termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2019 r. Prezes Urzędu [...] lipca 2019 r. wydał decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia przez przewoźnika przepisów prawa. Prezes Urzędu mając na względzie powyższy stan faktyczny wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem PULC działanie Prezesa Urzędu nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE ) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Prezes wskazał, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji. Powyższe – jak wskazywał dalej Prezes Urzędu - oznacza, że w roku 2018, nastąpił ponad 2- krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ok. 7 200 nowych spraw. Jak wskazywał dalej Prezes Urzędu, jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, że przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. Organ wyjaśnił także, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Prezes Urzędu wskazał, że pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 - ok. 1500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Prezes Urzędu, powołując się na stan faktyczny sprawy oraz treść art. 149 § 2 p.p.s.a. uznał, że w niniejszej sprawie niecelowe jest wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Powyższe stanowisko - jak wskazywał dalej Prezes Urzędu - uzasadnia okoliczność, że oceniając całokształt działań Prezesa Urzędu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić że dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1374/16). Dodatkowo nałożenie kary grzywny w ocenie Prezesa Urzędu jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa Urzędu ustawą Prawo lotnicze (por. podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 647/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 tej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ww. podstawą prawną, sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu skargę wniesioną w sprawie niniejszej - wbrew stanowisku organu – należało uznać za zasadną. Wyjaśnić trzeba, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie załatwienia sprawy organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a. Organy administracji publicznej są zobowiązanie do działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.). Powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). W przepisie mającym charakter wiążący dla organu, w art. 35 k.p.a., ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z tym przepisem, niezwłocznie powinny zostać zatem załatwione sprawy, które można rozpatrzeć na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). W art. 35 § 3 k.p.a. z kolei ustawodawca ustalił, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wobec takiego ujęcia terminów załatwienia sprawy uznać należy, że jeżeli organ nie poinformuje stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i nowym terminie jej załatwienia lub nie podjął innych działań (wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody w końcowym załatwieniu sprawy), wówczas pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po analizie akt sprawy, stwierdza, że PULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił co do zasady miesiąc od dnia wpływu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu w dniu [...] marca 2018 r. Prezes Urzędu dopiero [...] lipca 2019 r. wydał decyzję w sprawie. W związku z tym, tut. Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się niedopuszczalnej bezczynności, gdyż przez ponad czternaście miesięcy organ nie podejmował w sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Bezczynność ta, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ nie załatwił sprawy w terminie nakazanym ustawą i nie informował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. Ponadto w ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły także okoliczności, które można byłoby uznać jako uzasadniające wydłużenie postępowania. Takie zaniechanie organu jest sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów. Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka więc sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Organ dopiero po ponad czternastu miesiącach od wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał w sprawie decyzję. Biorąc pod uwagę ww. okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił czas braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PULC, jako znaczny. Okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrost liczby spraw, które w 2017 oraz w 2018 roku wpłynęły do tego organu, jak również starań tego Urzędu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że PULC bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Okoliczności te miały jednak znaczenie dla Sądu w zakresie odstąpienia od wymierzeniu organowi z urzędu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd uznał, że choć bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, to PULC nie można przypisać niedbalstwa, złej woli i umyślnego odwlekania wydania decyzji. Tak wielki napływ spraw o naruszenie prawa pasażerów, na który organ się powołuje, mógł doprowadzić do faktycznych trudności w załatwieniu sprawy w terminie; Okoliczność ta uzasadnia natomiast odstąpienie przez Sąd od nakładania z urzędu grzywny lub zasądzania na rzecz skarżącego połowy tej grzywny. Wobec wydania [...] lipca 2019 r. przez Prezesa Urzędu decyzji bezprzedmiotowym stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania decyzji w tym zakresie i dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 151 i art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).