VII SAB/Wa 88/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wystąpienie z dnia [...] maja 2020 r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] lipca 2020 r. skarżący G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wystąpienie z [...] maja 2020 r. dotyczące prośby o "interpretację prawa w zakresie § 19 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1129)". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2020 r. przesłał, ze względu na COVID-19 za pomocą poczty elektronicznej skan prośby o interpretację prawa. W dniu [...] lipca 2020 r. przesłał adresowaną imiennie do Minister J. E. za pomocą poczty elektronicznej prośbę o udzielenie odpowiedzi, czy jego prośba została załatwiona. Pomimo terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. organ nie załatwił prośby ani nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Pismem z [...] lipca 2020 r. znak [...] organ udzielił odpowiedzi na wystąpienie z [...] maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zaznaczył, że wystąpieniem z [...] maja 2021 r. przekazanym przez Ministerstwo Infrastruktury pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się z prośbą o "interpretację prawa w zakresie § 19 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1129)". Minister podkreślił, że pod wskazaną pozycją w Dzienniku Ustaw z 2013 r. ogłoszony został tekst jednolity rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowalnych oraz programu funkcjonalno-użytkowego. Akt ten jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.). Treść § 19 pkt 2 tego rozporządzenia odnosi się do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór przedmiotowego oświadczenia reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wzorów: wniosku o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1493), które stanowi z kolei akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Wskazał ponadto, że przepisy przytoczonych ustaw nie przyznają jednak ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa kompetencji w zakresie interpretacji przepisów prawa. Upoważnienia takiego nie zawierają również przepisy procesowe zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1994 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), na podstawie których organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie administracyjne w ustawowo wyznaczonym zakresie. W rezultacie działalność interpretacyjna Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ogranicza się do wyjaśnienia przepisów prawa związanych ze szczegółowym zakresem działania Ministra. Nie przysługuje mu również uprawnienie do wydawania wiążących interpretacji przepisów prawa, dlatego udzielone informacje nie są wiążące dla właściwych organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych. Ponadto organ podkreślił, że dokonane przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wyjaśnienia przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych nie prowadzą do tworzenia aktów administracyjnych, o których mowa w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Działanie Ministra nie ma bowiem charakteru postępowania administracyjnego przeprowadzanego przez organ administracji publicznej w należących do właściwości tego organu sprawach indywidulanych, rozstrzyganych lub załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (postanowień) albo załatwianych milcząco. Ponadto, wyjaśnienie przepisów prawa przez Ministra nie kształtuje indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego, co mogłoby nastąpić ewentualnie dopiero przed organami administracji architektoniczno-budowlanej lub organami nadzoru budowlanego, podejmującymi działania zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową, a na późniejszym etapie przez organy nadzoru budowlanego. Wynika to z ogólnego charakteru wyjaśnień prawa i braku wskazania konkretnego adresata. W ocenie Ministra, niemożliwe jest w takim przypadku zakwalifikowanie przedmiotowych wyjaśnień przepisów prawa do kategorii innych aktów administracyjnych lub czynności z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym kwestia udzielonej odpowiedzi z [...] lipca 2020 r. na wystąpienie z [...] maja 2020 r. dotyczące prośby o "interpretację prawa" nie została objęta kognicją sądów administracyjnych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 kwietnia 2021 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie numeru PESEL oraz nadesłanie skargi własnoręcznie podpisanej, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Przy piśmie z [...] maja 2021 r. (data nadania [...] czerwca 2021 r.) skarżący uzupełnił braki formalne skargi oraz wniósł o przywrócenie uchybionego terminu. Postanowienie z 14 lipca 2021 r. przywrócono skarżącemu termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Skarga na bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o "interpretację prawa w zakresie § 19 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1129)" nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie posiada uprawnień do wydawania wiążących interpretacji przepisów prawa budowlanego, podlegających następnie kontroli sądu administracyjnego. Nie jest organem uprawnionym ani zobowiązanym do wydawania takich interpretacji zarówno w sprawach abstrakcyjnych, jak i indywidualnych. Skarga na bezczynność przysługuje zaś w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ powinien zareagować aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na prośbę o interpretację prawa, w zakresie wniesionym przez skarżącego, nie podlega kognicji Sądu. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.