VII SAB/Wa 89/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J F na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J F kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 maja 2014 r. J F prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...]złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżący opierając swój wniosek o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji i stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...]wskazując, że rozpoznając sprawę ponownie organ ten będzie zobowiązany do zindywidualizowanej oceny produktów zabezpieczonych w sklepie skarżącego i na tej podstawie do ustalenia, czy są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego czy też ich wpływ jest obojętny. Skarżący wskazał, że po wyroku akta sprawy zostały przesłane organowi – od tego czasu upłynął ponad rok. Skarżący nie otrzymał w tym czasie od organu nawet zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i wyznaczeniem terminu rozpoznania sprawy. Główny Inspektor Sanitarny nie rozstrzygnął wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący wniósł w dniu [...] lutego 2014 roku. W odpowiedzi z dnia [...] października 2014 r. na skargę J F, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że jedynym zarzutem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było nieprzeprowadzenie szczegółowych badań zabezpieczonych próbek i nieopisanie wyników tych badań. Mając na względzie zalecenia Sądu Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził - zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - postępowanie przetargowe w celu wyłonienia wykonawcy, któremu zostało udzielone zamówienie na ponowne przebadanie wszystkich zabezpieczonych u strony produktów i sporządzenie szczegółowej analizy pod kątem wpływu ww. produktów i substancji w nich zawartych na zdrowie i życie ludzi, a zatem pod kątem wypełnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższe postępowanie o udzielenie zamówienia na opracowanie badań i sporządzenie raportu z ich wyników objęło ponad 500 spraw, kilkanaście tysięcy zabezpieczonych próbek, w postępowaniach prowadzonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego wobec ponad 70 stron. Jednocześnie należało w tym czasie podjąć działania zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych z przeznaczeniem na ww. badania i realizację wytycznych sformułowanych w wyroku Sądu. Wskazane badania oraz opinie zostały częściowo opracowane. Część próbek została natomiast dodatkowo przekazana do badań i oczekuje na ich realizację, w celu wydania decyzji administracyjnej. Organ podkreślił też, że założeniem organu jest całkowita, szczegółowa i należyta realizacja wytycznych Sądu we wszystkich prowadzonych postępowaniach co znacznie utrudnia dochowanie ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Sanitarny nadesłał wydaną w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję znak[...] którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. Orzekając w sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowaniu prowadzonemu przez Głównego Inspektora Sanitarnego należy postawić zarzut, iż było prowadzone przewlekle. Wskazać należy, że skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a, bowiem wniesienie skargi poprzedził wniesionym do Głównego Inspektora Sanitarnego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 37 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Sanitarny nie wydał postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego wniósł Skarżący w dniu [...] maja 2014 r. za pośrednictwem organu. Wśród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Gwarancją zaś terminowego załatwienia sprawy jest wskazane już wcześniej, a przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., VII SAB/Wa 51/13; publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie w sposób przewlekły, przedłużając termin załatwienia sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego inspektora Sanitarnego z dnia 5 grudnia 2011 r. znak GIS-PR-051D-383T/JCR/11. Po wyroku, akta sprawy zostały przesłane organowi przy piśmie Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r., zaś organ otrzymał akta w dniu 28 stycznia 2013 r. (pokwitowanie z prezentatą organu znajduje się w aktach administracyjnych sprawy). Od tego więc okresu zaczęły swój bieg terminy, określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego na załatwienie przedmiotowej sprawy. Z akt sprawy niezbicie wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie powiadamiał strony postępowania o żadnych swoich działaniach. Pismo Jacka Felisiaka stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa opatrzone jest datą [...] lutego 2014 r. Zatem po upływie roku po zwrocie akt z Sądu organ nie poinformował nawet o zwłoce w swoim postępowaniu w niniejszej sprawie. Z akt sądowych sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. A zatem, Organ sanitarny dopiero po upływie dwóch lat od momentu zwrotu akt do organu z Sądu (po wyroku) wydał decyzję, do której wydania zobowiązany był w terminie wskazanym przepisem art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sanitarny jest uzasadniona. W niniejszej sprawie, nie zaszły żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby wcześniejsze przeprowadzenie postępowania w sprawi, które doprowadziłoby do wydania decyzji. Główny Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie w sposób opieszały, przedłużając termin na załatwienie sprawy, bez żadnego uzasadnienia. Podawane przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, w niewielkim tylko stopniu tłumaczą lecz nie usprawiedliwiają przewlekłego działania organu. Sąd oceniając postępowanie organu dotknięte przewlekłością bierze pod uwagę również stan na datę orzekania w sprawie. Z akt sądowych sprawy wynika zaś, że po złożeniu skargi do Sądu, Główny Inspektor Sanitarny w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję, do której wydania zobowiązywał go wyrok Sądu z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając zatem przewlekłość postępowania, stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony jest do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, jednakże z uwagi na wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. zobowiązywanie stało się bezprzedmiotowe. Stwierdzając w pkt II wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa - wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę - iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt III wyroku.