VII SAB/Wa 89/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi M K i Ł K na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M K i Ł K kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Ł K kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, VI. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. K. oraz L. K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "organ", "Prezes ULC") w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. sp. z o.o. przepisów Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 - (Dz.U. L 46 z 2004). Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznanie od Prezesa ULC na rzecz skarżących kwoty 3.400 zł; 3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania, zarzucając organowi naruszenie: art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."). Skarżący podnieśli, że decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Prezes ULC: 1) stwierdził naruszenie przez ww. przewoźnika lotniczego przepisu art. 7 ust. 1 lit. b w związku z art. 6 Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 400 EUR, w związku z opóźnieniem lotu z dnia [...] września 2017 r., nr [...], na trasie W. – M.; 2) ustalił obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji; 3) nałożył na ww. przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów Rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w kwocie 1.000 zł. Przewoźnik S. sp. z o.o., pismem z dnia 26 czerwca 2018 r., wniósł do Prezesa ULC o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją. Zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2018 r. organ poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 31 października 2018 r. Oświadczeniami z dnia 17 lipca 2018 r. (złożonymi na skutek zapytania organu), skarżący wyrazili gotowość do zawarcia ugody administracyjnej. Zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. Prezes ULC poinformował strony o wyznaczeniu terminu na zawarcie ugody - do dnia 31 października 2018 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli do organu pismo poprzedzające ponaglenie, zaś w dniu 4 czerwca 2019 r. – ponaglenie. Jak wskazali w skardze, do dnia jej wniesienia, organ nie wydał decyzji administracyjnej. Podnieśli, że od ostatniej czynności z dnia 22 sierpnia 2018 r., Prezes ULC nie podjął żadnego działania w sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 18 lipca 2019 r. Prezes ULC wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie - uzasadniając szczegółowo stanowisko w sprawie. Organ podniósł m.in., że wstrzymanie wydania decyzji było spowodowane otworzeniem postanowieniem, w dniu [...] października 2018 r. przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, przyśpieszonego postępowania układowego S. sp. z o.o. W dniu 14 stycznia 2019 r. przedmiotowe postępowanie zostało umorzone, zaś w dniu 24 stycznia 2019 r. ukazało się w MSiG ogłoszenie w tym zakresie. W dalszej części skargi organ podniósł, że w sprawie nie zostało wniesione ponaglenie a jedynie pismo zatytułowane "pismo poprzedzające ponaglenie" – co uzasadnia odrzucenie skargi. Następnie stwierdził, że w jego ocenie, nie doszło do bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że w 2018 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji, czyli nastąpił 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postepowań w porównaniu do roku poprzedniego, działanie organu nie było i nie jest nacechowane złą wolą. Pismem procesowym z dnia 26 sierpnia 2019 r. oraz z dnia 10 września 2019 r. skarżący uzupełnili skargę załączając m.in. kopię ww. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych z dnia 5 października 2018 r., wydruk komunikatu opublikowanego na stronie Prezesa ULC, ponaglenie z dnia 1 czerwca 2019 r. (wpływ do organu w dniu 4 czerwca 2019 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Wbrew twierdzeniu organu skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 1 czerwca 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 czerwca 2019 r., a którego organ nie dołączył do akt sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (po wniesieniu skargi) decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], kończącej przedmiotową sprawę, orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu niniejszej sprawy miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku). W przedmiotowej sprawie wniosek przewoźnika o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. wpłynął do organu w dniu 26 czerwca 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2018 r. organ poinformował strony postępowania o terminie załatwienia sprawy do dnia 31 października 2018 r. a następnie - zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. - wyznaczył do tej daty termin zawarcia ugody. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że od tej daty organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Organ całkowicie zaniechał poinformowania stron o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył żadnego nowego terminu. Nawet pomimo pisma poprzedzającego ponaglenie oraz ponaglenia z dnia 1 czerwca 2019 r. Prezes ULC nie podjął działań dla załatwienia sprawy, zaś decyzję wydał dopiero po ponad miesiącu od ponaglenia, tj. w dniu [...] lipca 2019 r. Nierozpoznanie przez organ odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., a także zachowanie organu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Biorąc pod uwagę wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd ocenił czas braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa ULC, jako znaczny, tj. z naruszeniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie Sądu, przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem lekceważenia praw stron domagających się czynności organu. Okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrost liczby spraw w 2018 r., które wpłynęły do tego organu (m.in. w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań organu o możliwie jak najszybsze rozpoznawanie wniosków, nie stanowią - zdaniem Sądu - przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej przewlekłości – zwłaszcza, że Prezes ULC bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Okoliczności te miały jednak znaczenie dla Sądu w zakresie odstąpienia od wymierzenia organowi wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, dlatego też w tej części skargę Sąd oddalił (pkt VI wyroku). Wskazać należy, że przepis zawarty w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności/przewlekłości organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16 i z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko zaprezentowane przez skarżących nie stanowi (w ocenie Sądu) wystarczającej podstawy do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto, dodatkową okolicznością w sprawie jest rozpoznanie przez Prezesa ULC wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - na korzyść skarżących. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II wyroku. W punkcie III wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W pkt VI wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie IV i V wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.