VII SAB/Wa 9/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P Z na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania aktu; 2. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 czerwca 2022 r. znak:WA.5163.28.2022.ZA; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny; 5. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego P Z kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P Z (dalej: skarżący, strona) pismem z 19 grudnia 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w przewlekłości i bezczynności przez Ministra. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości i rażącej bezczynności Ministra, zobowiązanie organu II instancji do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz o wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ, organ I instancji) w dniu 1 czerwca 2022 r. wydał decyzję znak: WA.5163.28.2022.ZA, zezwalającą skarżącemu na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych na terenie gmin: [...] i [...]. Skarżący odebrał tę decyzję 7 czerwca 2022 r. i w przepisanym terminie – 21 czerwca 2022 r. złożył odwołanie do Ministra za pośrednictwem MWKZ. Organ I instancji nie uwzględnił w ramach samokontroli odwołania i zgodnie z art. 133 k.p.a. przekazał je wraz z aktami sprawy do organu II instancji w dacie 24 czerwca 2022 r. (prezentata Ministra na odwołaniu). Odwołanie nie zostało jednak rozpoznane w ustawowym terminie 30 dni, a strona nie została powiadomiona o przyczynie zwłoki ani o nowym terminie wydania decyzji, wbrew zapisom art. 35 i art. 36 k.p.a. W związku z powyższym pismem z 15 listopada 2022 r. skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., które nie odniosło skutku. Z uwagi na okres, który upłynął od daty złożenia odwołania, w ocenie strony, należy rozważyć rażący charakter naruszenia prawa. Na organach administracji publicznej spoczywa bowiem obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasada ta odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych prawem czynności postępowania, jak też do ich treści oraz stosowania prawa materialnego, a także do stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia tych czynności. Celem terminów w każdym postępowaniu jest także zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ II instancji nie rozpatrzył odwołania, nie wystosował żadnego zawiadomienia o przyczynach zwłoki, ani nie wyznaczył żadnego terminu jego rozpatrzenia. W ocenie strony Minister pozostaje więc w bezczynności. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na skomplikowany charakter sprawy z uwagi na dużą ilość działek, mających stanowić obszar poszukiwań, wskazanych we wniosku i odwołaniu, a tym samym na konieczność przeanalizowania uwarunkowań z nimi związanych. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że wydana decyzja w postępowaniu odwoławczym zostanie do Sądu niezwłocznie przekazana. W toku postępowania sądowego do akt sprawy wpłynęła decyzja Ministra wydana w postępowaniu odwoławczym 23 marca 2023 r. znak: DOZ-APN.650.244.2022.A (k. 23-26 akt administracyjnych), uchylająca w całości zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona może wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie jest zatem konieczne oczekiwanie na merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ administracji publicznej, ponieważ do otwarcia drogi sądowej wystarczy sama czynność wniesienia ponaglenia. Skarżący spełnił ten warunek formalny i wniósł ponaglenie pismem z 15 listopada 2022 r., które nie zostało rozpoznane przez organ II instancji. W tej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania odwoławczego została wniesiona 19 grudnia 2022 r. (data stempla pocztowego), a więc po wniesieniu ponaglenia, ale przed wydaniem przez organ II instancji decyzji (23 marca 2023 r.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, a mianowicie chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność niewydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Na zasadzie analogii pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16 oraz z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14, oba publ. CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania (co w istocie w skardze uczynił skarżący) nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 255/16; z 21 września 2018 r., sygn. akt I OSK 16/17; z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1290/19, wszystkie publ. CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. wyrok NSA z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1029/15, publ CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, publ. OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności, które nie są niezbędne, następują w dużym odstępie czasu, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie podejmował żadnej czynności po wpływie 24 czerwca 2022 r. odwołania złożonego od decyzji MWKZ z 1 czerwca 2022 r., nawet wówczas, gdy 23 listopada 2022 r. do Ministra wpłynęło ponaglenie strony. Decyzja w postępowaniu odwoławczym zapadła dopiero po 3 miesiącach od wpływu skargi do Sądu w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego Sąd uznał, że po stronie organu odwoławczego wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania w rozpoznaniu odwołania od decyzji MWKZ z 1 czerwca 2022 r., o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postępowanie zainicjowane odwołaniem strony trwało bowiem od dnia jego przekazania przez organ I instancji, tj. od 24 czerwca 2022 r., do daty wydania decyzji ostatecznej, tj. 23 marca 2023 r., co miało miejsce już po złożeniu przez stronę skargi w przedmiotowej sprawie. Zatem postępowanie odwoławcze przed Ministrem trwało 9 miesięcy, a według art. 35 § 3 k.p.a. organ II instancji powinien rozpoznać odwołanie w terminie miesiąca od jego wpływu. Z uwagi na fakt, że organ odwoławczy przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie zakończył postępowanie odwoławcze decyzją z 23 marca 2023 r., to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2966/17, publ. CBOSA). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu odwoławczego miała charakter rażący wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13, w Lublinie z 11 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Lu 16/21, w Warszawie z 12 lipca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 272/22, wszystkie publ. CBOSA). W niniejszej sprawie Minister pierwsze czynności w postępowaniu odwoławczym podjął dopiero po upływie 9 miesięcy od wpływu odwołania i po 4 miesiącach po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Ostatecznie dopiero wpływ skargi do Sądu uruchomił czynności organu odwoławczego zmierzające do rozpoznania odwołania strony. Zatem, w ocenie Sądu, przekroczenie przez organ II instancji terminu rozpoznania odwołania w przedmiotowej sprawie jest znaczne i niezaprzeczalne, a więc nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Argumentacja organu dotycząca stopnia skomplikowania sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie winien zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, czego w tej sprawie zabrakło. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jakakolwiek aktywność Ministra w kierunku konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu rozpoznania odwołania, z której to aktywności wynikałby stopień skomplikowania sprawy. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarżący wprawdzie złożył w skardze wniosek o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny, jednak samo uwzględnienie skargi na bezczynność nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Istotne jest w tym zakresie, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie na skutek wniesionej skargi, która sama w sobie osiągnęła cel w postaci załatwienia sprawy, a tym samym zniwelowania stanu bezczynności. Jak wynika z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w jego treści słowem "może". Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wymierzenie grzywny stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 435/21, publ. LEX nr 3337915). Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku). Natomiast o zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).