VII SAB/Wa 92/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wydania decyzji 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do zakończenia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, postępowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. D. jest przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania w sprawie nakazu rozbiórki szopy drewnianej znajdującej się na działce nr ew. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2004 r. i dotychczas nie zostało zakończone. W tej sprawie organy orzekały początkowo na podstawie art. 37 – 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623), przyjmując, że budowa została zakończona przed dniem [...] stycznia 1995 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nakazującą właścicielom nieruchomości wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia tego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, stwierdzając, że organ I instancji nie dokonał analizy inwestycji w świetle przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nakazał właścicielom nieruchomości: J. K., M. Z. M., A. i G. A. L., A. R. C., A. G., A. i K. B. oraz Z. A. i G. W. D., wykonanie określonych robót budowlanych, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11 uchylił tę decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie, podzielając stanowisko Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji przedwcześnie przyjęły, że do spornej inwestycji ma zastosowanie art. 37 ust. 1 lub 2 i art. 40 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] udzielił P. L., A. L., G. L., A. C., A. G., Z. D. i G. D. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nakazał właścicielom nieruchomości dokonanie całkowitej rozbiórki budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2534/14, a zarzucana przez skarżącego przewlekłość postępowania dotyczy właśnie sposobu wykonania (a raczej niewykonywania) przez organ I instancji wytycznych zawartych w tym wyroku. Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone przez Sąd do organu odwoławczego [...] kwietnia 2016 r., który przekazał je do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r. Organ I instancji prowadząc postępowanie w tej sprawie, w dniu [...] czerwca 2016 r. wezwał właścicieli nieruchomości na rozprawę na dzień [...] lipca 2016 r., a następnie w dniu [...] sierpnia 2016 r. nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego szopy, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, którą G. D. złożył do akt sprawy w dniu [...] listopada 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. G. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zarzucając że organ przekroczył termin, w którym winien załatwić sprawę. Skarga została poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy, które organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] uznał za nieuzasadnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że "ilość i jakość składanych w sprawie przez skarżącego pism i wniosków (...) niewątpliwie wpływa na czas trwania postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący G. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie zakończył postępowania w sprawie rozbiórki szopy drewnianej, kolego jest współwłaścicielem. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po zmianach, które weszły w życie 5 sierpnia 2015 r. Przepis ten stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a , zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 powołanej ustawy). Należy przypomnieć, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Innymi słowy, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy przypomnieć, że organ I instancji dysponował aktami sprawy od dnia [...] kwietnia 2016 r. lecz dotychczas, mimo upływu ponad 9 miesięcy, nie wydał decyzji w tej sprawie. Z okoliczności sprawy wynika, że organ [...] czerwca 2016 r., a więc ponad miesiąc po otrzymaniu akt, podjął pierwszą czynność procesową. W dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc ponad miesiąc po rozprawie administracyjnej, organ nałożył na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej stanu technicznego szopy i mimo upływu tego terminu, nie zakończył dotychczas postępowania w tej sprawie. Milczenie organu i nie podejmowanie żadnych czynności musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Organ nie informował też stron postępowania terminie załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu wydanie decyzji. Trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11, podzielił stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd I instancji a dotyczące wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do tego, aby badając zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wziąć pod uwagę przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy, a nadto przeznaczenie tego terenu od daty budowy obiektu, mając na uwadze interpretację ww. przepisu przedstawioną w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13. Z wytycznych zawartych w tych wyrokach wynikało również, ze po stwierdzeniu, że sporny obiekt spełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., organy powinny także ustalić, czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organy powinny rozważyć konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego co do stanu technicznego tego obiektu oraz jego zgodności z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ekspertyza techniczna, na którą powołuje się strona skarżąca została sporządzona w lutym 2009 r. W konsekwencji dopiero po stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, organ powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy. Zdaniem Sądu, prawidłowe wykonanie tych wytycznych przez organ I instancji (ustalenie: daty realizacji drewnianej szopy z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, w tym oświadczeń stron, przeznaczenia terenu oraz jego ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych) i w konsekwencji załatwienie sprawy, jest możliwe w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania. To przedłużenie postępowania nie było jednak na tyle znaczące, by zaistniałej przewlekłości przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Skarżący przed upływem wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. trzymiesięcznego terminu na przedłożenie oceny technicznej stanu technicznego spornego budynku, zwrócił się o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tego postanowienia i oczekiwanie przez organ na prawomocne zakończenie postępowania z tego wniosku, miało niewątpliwie wpływ na przedłużenie postępowania w niniejszej sprawie. Z podanych powodów, Sąd odstąpił od wymierzenia temu organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.