VII SAB/Wa 92/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania związanego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie decyzji tego organu z [...] listopada 2017 r. nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz S. C.kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.C. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako "Prezes ULC", "organ") w rozpoznaniu wniosku przewoźnika lotniczego oraz strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezes ULC decyzją z [...] listopada 2017 r. (znak: [...] stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego w odniesieniu do lotu z 25 czerwca 2016 r. nr [...], na trasie K. – R., poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania oraz ustalił termin usunięcia naruszenia i nałożył na przewoźnika lotniczego karę pieniężną. 12 grudnia 2017 r. do Prezesa ULC wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. 19 grudnia 2017 r. do Prezesa ULC wpłynął wniosek przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ULC w piśmie z 9 stycznia 2018 r. zawiadomił skarżących o wpływie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 10 marca 2018 r. Skarżąca pismem z 17 maja 2018 r. złożyła do Prezesa ULC ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Pismem z 18 maja 2018 r. Prezes ULC zawiadomił strony postępowania, że organ zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] z pytaniem na jaki etapie jest postępowanie w prowadzone równolegle przed tym sądem, jak również wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2018 r. Pismem z 14 lipca 2018 r. (nadane 17 lipca 2018 r. za pośrednictwem operatora pocztowego) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do rozpoznania sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 959 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") przez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Prezes ULC uchylił zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2017 r. w części dotyczącej braku naruszenia przez przewoźnika lotniczego S. sp. z o.o. art. 14 rozporządzenia 261/2014 i w tym zakresie stwierdził naruszenie przez przewoźnika art. 14 rozporządzenia 261/2004 oraz nałożył na przewoźnika karę pieniężną, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę na przewlekłość Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto organ wskazał, że okolicznością powodującą wydłużenie czasu rozpoznania sprawy jest znaczny wzrost skarg i wniosków w stosunku do poprzednich lat oraz braki kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935], obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość tego organu (Prezesa ULC), zgodne z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SAB/Gd 4/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazuje się, że chodzi to sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez przewoźnika lotniczego i skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia wydania decyzji upłynęło osiem miesięcy, przy czym rozpoznanie wniosków nastąpiło już po złożeniu przez stronę skargi na przewlekłość postępowania. Postępowanie organu było więc prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe. Niepodejmowanie przez organ żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy przez okres kilku miesięcy (pomiędzy datą zawiadomienia o wyznaczeniu nowego termin załatwienia sprawy a datą decyzji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy) musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Dwukrotne przedłużanie przez organ terminu do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy organ nie podejmował żadnych innych czynności, które zmierzałyby do wyjaśnienia sprawy, nie uzasadnia kilkumiesięcznego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika w szczególności by organ dokonywał ustaleń co do stanu postępowania w toczącej się równolegle przed sądem powszechnym sprawie o wypłatę na rzecz skarżącej odszkodowania przez przewoźnika lotniczego. Nic więc nie usprawiedliwia opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ po wniesieniu skargi dokonał czynności, zatem bezprzedmiotowe stało się żądanie skarżącej w części dotyczącej zobowiązania do dokonania czynności. Sąd uznał, że przewlekłość Prezesa ULC w rozpoznaniu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Opóźnienie w przyznaniu odszkodowania w okolicznościach przywołanych przez Prezesa ULC, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżącej, ponieważ po pierwsze - sporne odszkodowanie nie jest rekompensatą za rzeczywistą, wymiernej szkodę poniesioną wskutek opóźnienia lotu (jest określone według kryteriów formalnych), po drugie - nie stanowi świadczenia mogącego mieć istotne znaczenie dla codziennej, materialnej egzystencji skarżącej. Należy dodać, że skoro organem, któremu jest zarzucana przewlekłość, jest organ wyższego stopnia, ponaglenie nie podlega rozpoznaniu. Organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1802 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi –100 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.