VII SAB/Wa 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi K R i P R na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłości w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku K R i P R o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażerów, II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz K R i P R kwoty po 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, V. oddala skargę w pozostałym zakresie. I. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. R. i P. R. (dalej jako Skarżący) jest przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC) w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...] dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego P. S.A. w W. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s.1 - dalej jako rozporządzenie nr 261/2004) w związku z lotem zaplanowanym na dzień [...] czerwca 2018 r. o oznaczeniu kodowym [...] na trasie L.- R. Skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] lipca 2019 r. (data wpływu). Skarżący wnieśli o: 1. stwierdzenie, że Prezes ULC przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego art. 5 ust. 1 lit. c) i art. 7 ust. 1. lit. b) rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegającego na niewypłaceniu odszkodowania w wysokości po 600 EURO, 2. zobowiązanie Prezesa ULC do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) na rzecz każdego ze Skarżących kwoty po 2000 zł 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano szczegóły dotyczące lotu w związku z którym Skarżący zainicjowali postępowanie administracyjne w dniu 27 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu). Postępowanie zostało jednak wszczęto dopiero w dniu 18 grudnia 2018 r. Wcześniej skarżący byli wezwani do uzupełnienia braków formalnych w dniu 29 listopada poprzez nadesłanie kopii potwierdzonej rezerwacji na skarżony lot dla P. R., którą organ miał już w swoim posiadaniu. Co też wykonali, chcąc przyspieszyć przebieg postępowania. Od dnia 18 grudnia 2018 r. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie została jednak wydana decyzja administracyjna, a Skarżący są odsyłani do kolejnych pracowników organu, nie otrzymując należnych im, rzetelnych wyjaśnień. Ponadto organ całkowicie zignorował przekroczenie terminu przez przewoźnika do złożenia odpowiedzi na skargę, czego skutkiem powinno być zakończenie postępowania, bowiem przesyłka została odebrana przez P. S.A. 14 stycznia 2019 r. Przewoźnik został tą korespondencją zobowiązany do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni pod rygorem uznania twierdzeń wyrażonych w skardze. Wniosek o wydłużenie terminu do złożenia odpowiedzi przez przewoźnika wpłynął w dniu 4 lutego 2019 r., a więc po terminie do ustosunkowania się do zarzutów skargi. Skarżący wskazali na wadliwość działania organu w zakresie rozpoznania tego wniosku (brak postanowienia). Z uwagi na lekceważącą postawę organu w dniu 27 lutego 2019 r. Skarżący wnieśli ponaglenie. W odpowiedzi organ wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 30 kwietnia 2019 r. Termin ten jednak upłynął, a sprawa nie została zakończona. Informacje pozyskane w organie były sprzeczne. Od dnia wniesienia skargi upłynęło 10 miesięcy, organ zignorował tryb ponaglenia administracyjnego w ogóle się do niego nie odnosząc. Takie działanie organu jest w ocenie Strony działaniem rażącym, które dodatkowo powinno spotkać się z ostrą reakcją, co uzasadnia również żądanie przyznania kwot pieniężnych. II. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś z ostrożności o jej merytoryczne oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, do czego jest zobowiązany przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.). W sprawie nie doszło do przewlekłości, a tym bardziej przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Sama długość trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych takich jak np. liczba spraw rozpatrywanych jednocześnie przez dany organ. Działanie Prezesa ULC w niniejszej sprawie nie jest nacechowane złą wolą, gdyż rozpoznanie sprawy pasażera w takim terminie spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach. Organ podkreślił, iż w 2018 r. do ULC wpłynęło 16.901 skarg w I i II instancji. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast od początku roku 2019 wpłynęło do ULC już około 5.000 spraw. Jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi rok. Znaczna liczba spraw już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa ULC. Organ jest zobowiązany do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń już oddalonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Powyższa okoliczność wpływa jednoznacznie na zakres szczegółowości prowadzonych postępowań i konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a zatem także na ich zawiłość i terminy rozpatrywania prowadzonych postępowań. Pomimo znacznego wzrostu liczby skarg pasażerów, organ zakończył w roku 2018 około 1.500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017. Wpływ na pracę ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników organu ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. W chwili obecnej każdy z pracowników średnio prowadzi ponad 1.000 spraw. Jednocześnie Ci sami pracownicy odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje często brak możliwości dotrzymania terminów załatwiania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierowali do Prezesa ULC ponaglenie z dnia 27 lutego 2019 r. IV. Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega owa "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma nieco inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." W konsekwencji, orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności fasadowych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, bądź wprawdzie istotnych, ale podejmowanych z dużym rozdźwiękiem czasowym. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która jednak z uwagi na okoliczności sprawy, niezbędność ustalenia rzeczywistych powodów odwołania lotu, a także finalnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w I instancji, nie miała charakteru rażącego. V. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w możliwie najkrótszym czasie. Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, a jego działania są nieefektywne, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia wpływu obu skarg, tj. od dnia 27 sierpnia 2018 r. W efekcie tych okoliczności, skarga jest zasadna, jednakże postępowanie w przedmiocie żądania zobowiązania organu do wydania końcowej decyzji w sprawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) jest bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji z dnia 23 lipca 2019 r. rozstrzygającej żądanie Skarżących) i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tej części. Sąd uznał także, że w sprawie zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania, która nie nosi jednak - jak wskazano wyżej - cechy rażącego naruszenia prawa. Jest niewątpliwe, że organ działał wadliwie, tj. bez koncentracji swoich działań oraz bez szybkiej analizy materiału dowodowego w celu określenia kierunku dalszego działania w sprawie. Doprowadziło to do przewlekłości w załatwieniu sprawy, której gdyby podjąć niezbędne działania odpowiednio szybko, już na wstępnym etapie, można byłoby uniknąć. W celu przyjęcia rażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości w działaniu organu należy brać pod uwagę to, że dla takiej oceny niewystarczające jest samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy połączone z ustaleniem podejmowania pewnych czynności procesowych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu przy jednoczesnym podejmowaniu czynności w sprawie). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być więc znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowana niedbalstwem organu (podobnie, choć w ramach bezczynności wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 czy w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji przyjąć należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy. Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu kończącego postępowanie jako znaczne, bo blisko 11-to miesięczne. Nie można niewątpliwie zaakceptować sytuacji, w której organ z opóźnieniem reaguje na konieczność zakończenia sprawy i nie komunikuje w sposób odpowiedni przyczyn takiego stanu rzeczy stronom. Niemniej jednak nie jest tak jak twierdzą Skarżący, że organ mógł pominąć konieczność wyjaśnienia istoty sprawy, przede wszystkim zaniechać oceny ważkości przyczyn technicznych, z uwagi na które rzekomo odwołano sporny lot. W ocenie Sądu organ nie mógł przyjąć fikcji prawnej przyznania okoliczności wskazywanych w skardze, wobec milczenia przewoźnika lotniczego. Niezależnie od zachowania przewoźnika, organ był i jest zobowiązany do ustalenia prawdy materialnej, a nie formalnej. Stąd potrzeba wyjaśnienia przyczyn odwołania lotu z Departamentem Techniki Lotniczej (wskazywana awaria silnika) była konieczna w procesie ustalania stanu faktycznego. Sąd dostrzega także okoliczności podniesione przez Prezesa ULC w odpowiedzi na skargę, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2018 roku oraz na początku roku 2019 wpłynęły do organu, co zdaniem organu jest konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń. Sąd dostrzega też i to, że uchwała bezpośrednio wpłynęła na zwiększenie obciążenia organu. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności nie mogą wprawdzie prowadzić do wniosku, że organ nie jest przewlekły w swym działaniu, jednakże uzasadniają, razem z koniecznością ustalenia istoty sprawy, że stwierdzona przewlekłość nie ma charakteru rażącego. Zdaniem Sądu znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw ma istotne znaczenie tak dla braku rażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości jak i odmowy przyznania Skarżącym żądanej sumy pieniężnej w kwocie po 2.000 zł. Sam fakt zbyt powolnego działania nie uzasadnia przyznania żądnej sumy pieniężnej w łącznej wysokości dla obydwojga małżonków w kwocie 4.000 zł (bez mała 1.000 EURO). Sąd w związku z tym oddalił skargę w tym zakresie (żądania przyznania wskazanej kwoty pieniężnej), o czym orzeczono w pkt V sentencji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę o czym orzekł w pkt I-III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie po 100 zł od każdego ze Skarżących, opłata od pełnomocnictw w kwocie po 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie po 240 zł. W tym ostatnim przypadku, z uwagi na częściowe oddalenie skargi Sąd przyjął, że wystarczające jest wynagrodzenie w wysokości jednej stawki należnej pełnomocnikowi profesjonalnemu, rozdzielonej po połowie na każdego ze Skarżących.