VII SAB/Wa 93/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia; II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. G. dotyczącego naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2020 r. M. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "skargę na bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego". W petitum skargi pełnomocnik, wskazał, że wnosi "skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie skargi złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017r. poz. 959) w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE" i żąda: "1. Zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowej skargi. 2. Wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. Przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4. Zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych". Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że [...] stycznia 2019 r. M.G. wniósł do Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę, na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE, w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE, która doręczona została organowi [...] stycznia 2019 r. Jednak do dnia wniesienia skargi na bezczynność postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Wobec braku wszczęcia postępowania, pismem z dnia [...] września 2019 r., które doręczono organowi [...] września 2019 r., wniósł na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., ponaglenie. Mimo to organ nie wszczął postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC"), wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko procesowe, organ przyznał, że [...] stycznia 2019 r. wpłynęła skarga M. G., o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (dalej: "rozporządzenie"), dotycząca lotu z dnia [...] lipca 2018 roku o numerze [...] na trasie [...] - [...]. Następnie w dniu [...] września 2019 r. pasażer wniósł ponaglenie do PULC. W dniu [...] kwietnia 2020 r. pasażer wniósł skargę na bezczynność PULC bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która została przekazana organowi w celu udzielenia odpowiedzi na nią i nadesłania akt sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. PULC zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażera, wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień oraz wyznaczył nowy termin załatwienia spraw. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na brak załączenia dokumentu pełnomocnictwa. Adwokat A.S. podpisał się pod skargą, ale nie załączył do niej dokumentu, z którego wynikałoby jego umocowanie. Brak było także dowodu uiszczenia odpowiedniej opłaty skarbowej. Ich nieuzupełnienie w przepisanym terminie, skutkować powinno odrzuceniem skargi. Ponadto, zdaniem organu, skarga powinna zostać odrzucona, bowiem zawiera braki formalne, które uniemożliwiają nadanie jej dalszego biegu. Do skargi nie dołączono dowodu uiszczenia wpisu od skargi i numeru PESEL skarżącego, oraz nie wskazano uczestnika postępowania. Tymczasem, w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. za takiego należałoby uznać przewoźnika lotniczego [...] S.A. Organ wnosił również o oddalenie skargi w razie jej prawidłowego uzupełnienia. Dalej Prezes ULC wskazał, że nie prowadził postępowania administracyjnego w sposób przewlekły, a także nie cechowała go bezczynność. Podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W związku z powyższym na każdym etapie prowadzonego postępowania, PULC informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu, jednocześnie dokonywał czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że w roku 2018 do Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęła ogromna liczba spraw - ponad 17.000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 9.000 spraw. Sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wpływ na pracę Komisji ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych, ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Każdy z kilkunastu pracowników prowadzi średnio ok. 1500 spraw (po uzupełnieniu braków kadrowych w sierpniu 2019 r., przy czym kilku pracowników jest nowych i dopiero następuje ich wdrażanie, co następuje przez długi okres czasu, tj. okres kilku miesięcy). Takie obciążenie pracą powoduje trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a. terminów rozpatrzenia wniosków. Okoliczności niezależne od organu, stanowią główne, jak nie jedyne, przyczyny przewlekłości prowadzonych postępowań administracyjnych i zarzucanej bezczynności. Pełnomocnik organu wyjaśnił też, ze rażąca bezczynność stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Działanie PULC nie było i nie jest nacechowane zła wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie spraw, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego spraw z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniach oraz uwzględnienia okoliczności, że w sprawie występowały strony o spornych interesach. Biorąc pod uwagę art. 149 § 2 p.p.s.a. niecelowe jest wymierzenie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Organ dąży do rzetelnego rozstrzygnięcia, a grzywna powinna mieć charakter prewencyjny. Nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą Prawo lotnicze. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego poinformował Sąd, że decyzją z [...] września 20202r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku pasażera M. G[...], o stwierdzenie naruszenia przez [...] S.A. z siedzibą w [...] praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczącego lotu z dnia [...].07.2018 r. na trasie [...] ([...]) - [...] ([...]), o oznaczeniu kodowym [...] - stwierdził brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych, a także postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oraz postanowień kończących postępowanie). W świetle art. 37 § 1 K.p.a. przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ) Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl zaś art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W tym kontekście skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że braki formalne skargi zostały uzupełnione wobec czego nie było podstaw do jej odrzucenia. Po drugie skarżący złożył przed wniesieniem skargi ponaglenie. Sąd zakwalifikował przedmiot postępowania, jako skargę na bezczynność, ponieważ zarówno analiza skargi jak i akt sprawy na taki przedmiot wskazuje. Organem administracji właściwym w świetle art. 205b ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 ze zm., dalej: "Pr. lotn.") w brzemieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r. był Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie przed Prezesem ULC w sprawie skargi pasażera (wniesionej na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE) zostało zatem wszczęte w dniu wpływu tej skargi do organu administracji – to jest [...] stycznia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, PULC nie załatwił sprawy w żadnym z terminów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w dniu [...] kwietnia 2020 r. skierował do pełnomocnika skarżącego i przewoźnika lotniczego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wyznaczając termin załatwienia sprawy. Natomiast decyzję załatwiającą sprawę wydał dopiero [...] września 2020r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ w ten sposób dopuścił się bezczynności. Pomimo ponaglenia wniesionego (w trybie art. 37 k.p.a.) do organu [...] września 2019 r., PULC dopiero [...] kwietnia 2020 r. skierował do skarżącego i przewoźnika lotniczego zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Należy zauważyć, że choć od wszczęcia postępowania – wpływu do organu w dniu [...] stycznia 2019 r. wniosku pasażera - minęło ponad półtora roku, a sprawa nadal była niezałatwiona. Taki upływ czasu świadczy jednocześnie o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością spraw rozpatrywanych przez PULC i szczupłością kadry orzeczniczej (które są znane z urzędu), nie mają znaczenia prawnego przy kontrolowaniu przestrzegania przez organ bezwzględnych zasad dotyczących czasu trwania postępowania. Od obowiązków prawnych organu nie zwalniają go trudności obiektywne, jak na przykład niewystarczająca obsada kadrowa, czy nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane, jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., istotnych dla hipotezy art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 - CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Obowiązkiem Sądu jest natomiast rozważanie, który z tych środków, czy też oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że jakkolwiek okoliczności poniesione w odpowiedzi na skargę były prawnie obojętne dla stwierdzenia bezczynności i jej charakteru, to należało je wziąć jako przyczynę oddalenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny i zasadzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Instytucja grzywny jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tym przypadku Sąd ocenił opóźnienie organu w wydaniu aktu jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w bezczynności po złożeniu wniosku przez pasażera. Bez znaczenia dla stwierdzonego przez Sąd stanu bezczynności i jego charakteru pozostaje treść art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym do 15 maja 2020 r.). Stan epidemii został wprowadzony w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491), zatem wiele miesięcy po wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej przez skarżącego. Jego ogłoszenie w powiązaniu z powołanym wyżej art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie miało wpływu na stwierdzenie bezczynności i rażącego charakteru. Zgodnie natomiast z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) - art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. - wejście w życie). Także po tym dniu bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie ustała. Wobec wydania decyzji z dnia [...] września 20202r. postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o jego umorzeniu w tym zakresie. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.