VII SAB/Wa 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. C.-M. na bezczynność Wojewody [...] I. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania aktu w przedmiocie umożliwienia stronie wglądu do akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. C.-M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/Wa 94/19 UZASADNIENIE Pismem z 19 lipca 2019 r. J. C.-M. (dalej: "skarżąca"), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "organ II instancji") w sprawie wydania postanowienia o odmowie dostępu do akt prowadzonych przez organ postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...], prowadzonego we wznowionym postępowaniu pod sygnaturą [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w L.. Przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne, a następnie rozstrzygnięciem z [...] lutego 2019 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Następnie pismem z dnia 17 maja 2019 r. Wojewoda [...] przekazał ponaglenie skarżącej z dnia 29 kwietnia 2019 r. na nierozpatrzenie w terminie określonym w art. 35 k.p.a. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju. W dniu 20 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej uzyskał w siedzibie organu II instancji informację o braku możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy, ze względu na fakt, że zostały one przekazane do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w związku z wniesionym ponagleniem. Pismem z dnia 4 lipca 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewody [...]. W dniu 19 lipca 2019 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Oddział Zarządzania Obsługą Klienta i Dokumentacją wpłynęła skarga J. C.-M. na bezczynność Wojewody [...], w której domaga się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu postanowienia określonego w art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), zobowiązanie organu do wydania postanowienia w terminie miesiąca od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia dokumentacji w formie przewidzianej prawem, a więc postanowieniem na gruncie art. 74 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w sytuacji wniesienia przez stronę żądania określonego w art. 73 § 1 k.p.a. organ powinien załatwić taki wniosek niezwłocznie. Nie wymaga on bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ powinien udostępnić stronie akta, bądź też wydać postanowienie o odmowie ich udostępnienia. W przedmiotowej sprawie organ nie wydał rozstrzygnięcia przewidzianego prawem ograniczając się do przekazania ogólnikowej informacji o braku możliwości dostępu do akt. Równocześnie strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa skarga została złożona po wyczerpaniu drogi przedsądowej, a więc po wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Wskazała, że skargę wniosła po 15 dniach od wniesienia ponaglenia, a zatem po 14 – dniowym terminie, w którym organ wyższego szczebla powinien odnieść się do złożonego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącą stanowią polemikę z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ II instancji, a więc pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2019r.odmówił, na podstawie art. 74 § 2 k.p.a , J. C.- M. wglądu w akta sprawy dotyczącej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., znak: [...] odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie zważyć jednak należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), wyczerpała tryb zaskarżenia. Pismem z 4 lipca 2019 r. -skierowanym do Wojewody [...] wniosła bowiem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym, w dniu 20 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej uzyskał w siedzibie organu II instancji (Wojewody [...]) informację o braku możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy dotyczącej sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., ze względu na fakt, że zostały one przekazane do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w związku z wniesionym ponagleniem. Jednak organ pomimo wniosku pełnomocnika skarżącej nie wydał , aż do 30 lipca 2019r. rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a Skarga na bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu powyższego wniosku została złożona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 19 lipca 2019r. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2019r.,odmówił , na podstawie art. 74 § 2 k.p.a , J. C.- M. wglądu w akta sprawy dotyczącej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., znak: [...] odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w L.. W efekcie, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez Wojewodę [...] postanowienia w dniu [...] lipca 2019 r., to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd uznał, że choć odpadła podstawa do zobowiązania organu do wydania postanowienia, to nadal istnieje podstawa do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Przy czym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie miał na uwadze, iż w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście art. 149 p.p.s.a. stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także m. in. w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 formułując tezę, iż "Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności)". Mając powyższe na względzie należało uznać, iż organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J.C. M.o wgląd w akta sprawy administracyjnej. Jak zostało wyżej wskazane przedmiotowy wniosek wpłynął do organu odwoławczego w dniu 20 maja 2019r. , a rozpoznany formalnie został dopiero w dniu 30 lipca 2019r., co potwierdza stan bezczynności Wojewody [...]. Stwierdzając stan bezczynności prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie pkt 3 § 1 art. 149 Ppsa ) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( 1a art. 149 Ppsa ). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie niewielki upływ czasu od daty złożenia wniosku do jego rozpoznania bezczynność Wojewody choć niewątpliwą, należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II oraz sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.