VII SO/Wa 20/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. Ł. o wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność w rozpatrzeniu odwołania postanawia: 1. wymierzyć Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 2. zasądzić od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z 2 listopada 2024 r. M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w kwocie 8.000 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność z 23 marca 2023 r. – doręczonej Ministrowi 27 marca 2023 r. – w rozpatrzeniu odwołania z 23 stycznia 2023 r. od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1980 r. nr[...]. Nadto wnioskodawczyni wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na wniosek Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że przekazuje skargę na bezczynność oraz wyjaśnił, że przyczyną nieprzekazania skargi w terminie było niedopatrzenie spowodowane znaczną liczbą spraw z zakresu ochrony zabytków wpływającą do Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Na usprawiedliwienie podał, że w kwietniu 2024 r. liczba spraw na pracowników Wydziału Administracyjnych Postępowań Nadzorczych, w których prowadzone są postępowania dot. ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 lutego 1980 r., wynosiła 210 spraw na jednego pracownika. Obecnie liczba ta wynosi ok. 165 spraw na jednego pracownika. Ponadto w okresie od października 2022 r. do chwili obecnej, w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim, a następnie odejściem z pracy z Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN legislatora, pracownicy ww. Wydziału w znacznie większym niż zwykle stopniu obciążeni zostali pracą nad projektami wewnątrzresortowych i zewnętrznych aktów prawnych. Minister wskazał, że powyższe okoliczności legły także u podstaw opóźnienia w przekazaniu odpowiedzi na pismo Sądu z 22 listopada 2024 r. Jednocześnie Minister podał, że z tego pisma Sądu nie wynikał obowiązek zwrotu wniosku Sądowi. Ponadto organ wyjaśnił, że w ww. Wydziale zostało utworzone stanowisko do spraw obsługi postępowań sądowoadministracyjnych, które zostanie obsadzone z dniem 1 stycznia 2025 r., co zapobiegnie tego typu opóźnieniom w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przepis z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę do sądu w terminie trzydziestu dni od jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wyłączną przesłanką wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 powołanej ustawy w przewidzianym terminie. Wymierzenie więc organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Bezspornie bowiem organ dotychczas nie przekazał oryginału skargi M. Ł. z 23 marca 2023 r. na bezczynność wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co też aktualizowało uprawnienie wnioskodawczyni do wystąpienia do Sądu z niniejszym wnioskiem. Wprawdzie w odpowiedzi z 30 grudnia 2024 r. na wniosek organ podał, że przekazuje wniosek M. Ł. o wymierzenie grzywny wraz ze skargą na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w tej sprawie, jednakże jak wynika z akt administracyjnych Minister załączył kserokopię skargi na bezczynność z 23 marca 2023 r., a nie jej oryginał, jak również nie nadesłał odpowiedzi na tę skargę. Oryginału skargi z 23 marca 2023 r. na bezczynność Minister dotychczas Sądowi nie przekazał. W przedstawionych okolicznościach Sąd nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do wymierzenia, określonej w art. 55 § 1 powołanej ustawy grzywny, której celem jest pełnienie funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej. Pamiętać przy tym należy, że powołany art. 55 § 1 pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny bierze pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania wskazanych dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności. Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przekroczenie terminu wiąże się bowiem z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie, a różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Ponadto grzywna ma również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Ustawodawca do uznania Sądu pozostawił ustalenie wysokości wymierzonej grzywny, pod warunkiem, że jej górna granica nie przekroczy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie okolicznością znajdującą odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej grzywny jest to, że w przepisanym ustawą terminie nie przekazano skargi na bezczynność do Sądu wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami administracyjnymi, która do organu wpłynęła 27 marca 2023 r. i powinna była zostać przekazana najpóźniej w dniu 26 kwietnia 2023 r. Termin przekazania skargi został przekroczony w sposób rażący (sam organ przyznaje, że nie przekazał skargi w terminie), a uchybienia tego nie mogą usprawiedliwiać okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 powołanej ustawy, gdyż dotychczas nie przekazał oryginału skargi Sądowi. Fakt nieprzekazania skargi wynika również z wewnętrznego systemu informatycznego Sądu tzw. Systemu Obsługi Spraw Orzekanych, w którym dotychczas nie została zarejestrowana przedmiotowa skarga na bezczynność. Bezwzględnym obowiązkiem organu było zaś przekazanie skargi w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W ocenie Sądu argumenty zawarte w odpowiedzi na wniosek nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie może bowiem być uzasadnieniem dla niewywiązania się z obowiązku z art. 54 § 2 powołanej ustawy argument, że organ ma niedostateczną obsadę kadrową i przez to nie może poradzić sobie z załatwianiem na bieżąco narastającego wpływu spraw. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, czy duża ilość wpływających do organu spraw. Problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych są obrazem niedowładu organizacyjnego organu i nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ administracyjny w pełni ponosi odpowiedzialność za poprawne funkcjonowanie urzędu, w tym także za terminowość wykonywania zadań oraz bezpieczeństwo przekazywanych do urzędu dokumentów. Należy tak zorganizować pracę organu, by mógł zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ dotychczas – przez prawie 22 miesiące (od 27 marca 2023 r. do dnia dzisiejszego) – nie przekazał do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma charakter dyscyplinujący, ale także prewencyjny. Ma zmusić organ do szybkiej reakcji na wniesioną skargę, a ponadto nie jest pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Podkreślić także należy, że Sąd orzekając o wymierzeniu grzywny miał na uwadze, że opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienia strony prawa do sądu. Jednakże w ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do zawinienia organu. Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 2.000 zł, podczas gdy przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (M.P. poz. 110) wyniosło 7155,48 zł (art. 154 § 6 powołanej ustawy). Uznać zatem należy, że wymierzenie grzywny w wysokości 2.000 zł pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Ponadto wymierzając grzywnę Sąd miał na względzie to, że skarga została wniesiona w przedmiocie bezczynności, która to grzywna ma na celu zdyscyplinowanie organu by działał w sprawie wnikliwie i szybko. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego oraz brzmienie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1. sentencji postanowienia. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt 2. postanowienia, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 powołanej ustawy.