VII SO/Wa 47/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wymierzenie grzywny [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] postanawia: 1. odrzucić wniosek o wymierzenie grzywny, 2. zwrócić wnioskodawcy kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu. Pismem z dnia 17 maja 2012 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o wymierzenie grzywny "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. działającemu jako Zarządca kompensacji w imieniu i na rzecz [...]. We wniosku zażądano wymierzenia grzywny zarządowi "[...]" Sp. z o.o. za nieprzekazanie do Wojewódzkiego Sądu w Warszawie skargi z dnia 18 listopada 2011 r. na bezczynność ww. podmiotu w przedmiocie wniosku z dnia 13 lipca 2011 r. o spełnienie świadczenia wynikającego z zobowiązań powstałych po dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny "[...]" Sp. z o.o. wniosła o oddalenie wniosku o ukaranie grzywną oraz o odrzucenie skargi na bezczynność. Spółka wskazała, że działa na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1569) i jest Zarządcą kompensacji w [...] S.A. Wskazała, że zarówno wniosek o ukaranie grzywną jak i załączona do wniosku skarga na bezczynność są bezpodstawne i nieuzasadnione. Zarządcy kompensacji nie łączą jakiekolwiek relacje prawne ze skarżącą spółką, a w szczególności nie jest jej dłużnikiem, ani w jakikolwiek inny sposób podmiotem zobowiązanym wobec niej. Ponadto Zarządca kompensacji nie jest organem administracji, do którego miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające obowiązek ustosunkowania się do stawianych w tym trybie zarzutów, bądź przekazania skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zakres kognicji sądów administracyjnych określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, na inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, jak również na bezczynność organów administracji publicznej we wszystkich wymienionych wypadkach (art. 3 § 2 pkt 1- 4a i 8 p.p.s.a.). Analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym, bo taki jest istotny z punktu wiedzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 p.p.s.a., to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W związku z tym, aby w ogóle można mówić o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność, w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych, i działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Akty administracyjne, jak decyzje i postanowienia wydawane są przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego).Mogą być one wydawane również przez inne organy państwowe oraz przez inne podmioty, jeżeli są one powołane do załatwiania spraw w tej formie (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Organy administracji, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. określa się mianem organów administracji w znaczeniu ustrojowym, zaś inne organy państwowe i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. to tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Organy administracji w znaczeniu ustrojowym zdefiniowano poprzez ich wyliczenie. Zaliczono do nich: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) i organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym samym przepisie do organów administracji publicznej zaliczono też organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2, czyli organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Treść art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 55 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Jeżeli podmiot, którego dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie akt sądowi nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy podmiot ten jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Ustalenie, o którym mowa jest niezbędne dla oceny dopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny, gdyż nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, lub którego wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia), wydawania aktu lub podjęcia czynności, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda osoba fizyczna, osoba prawna, czy też inna jednostka organizacyjna za pośrednictwem, której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jaką pozycję zajmuje, jako podmiot prawa i niezależnie od tego, czy wyposażona jest w kompetencję do wydawania władczych aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, musiałby przekazywać skargę do sądu administracyjnego i liczyć się z sankcją za niewykonanie tej czynności. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem działającym na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o postępowaniu kompensacyjnym w podmiotach o szczególnym znaczeniu dla polskiego przemysłu stoczniowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1569), zwanej dalej "ustawą kompensacyjną", powołanym przez Wstępne Zgromadzenie Wierzycieli [...] S.A. na Zarządcę kompensacji. Z treści art. 1 ustawy kompensacyjnej wynika, że określa ona zasady, warunki oraz tryb sprzedaży składników majątku spółek: [...] S.A. z siedzibą w G. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., zwanych dalej "stoczniami", zaspokojenia roszczeń wierzycieli stoczni i ochrony praw pracowników stoczni (kompensacja). Natomiast art. 2 ustawy kompensacyjnej stanowi, że kompensacja następuje w drodze postępowania wszczętego pod nadzorem ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa przez Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., realizowanego przez niezależnego zarządcę kompensacji, zwanego dalej "zarządcą kompensacji". 2. Kompensacja obejmuje: 1) zobowiązania cywilnoprawne stoczni; 2) zobowiązania publicznoprawne stoczni; 3) majątek stoczni; 4) ochronę praw pracowników stoczni. Z kolei art. 6 ustawy kompensacyjnej stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania kompensacyjnego stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.1)). 2. Decyzje i postanowienia wydane w toku postępowania kompensacyjnego są natychmiast wykonalne. Z powołanych przepisów ustawy kompensacyjnej wynika, że postępowanie kompensacyjne jest szczególnym postępowaniem uregulowanym w odrębnej ustawie, przewidzianym do realizacji w stosunku do dwóch spółek prawa handlowego przemysłu stoczniowego. Jednym z podmiotów tego postępowania jest zarządca kompensacji pełniący w tym postępowaniu de facto funkcję wykonawczą, dokonuje on bowiem kompensacji i zarządza majątkiem Stoczni w tym postępowaniu. Zarządca kompensacji pełni swoje obowiązki do czasu zakończenia albo umorzenia postępowania kompensacyjnego (art. 75 ustawy kompensacyjnej). Przyjęte uregulowania ustawowe pozwalają wysnuć analogię, że zarządca kompensacji w zakresie swoich zadań ma uprawnienia i obowiązki zbliżone do funkcji syndyka w postępowaniu upadłościowym, co m.in. potwierdzają wymagania formalne stawiane kandydatom na to stanowisko. Zarządca kompensacji jest więc wewnętrznym organem występującym w tym postępowaniu, a przepisy ustawy o postępowaniu kompensacyjnym nie przyznają mu uprawnień do wydania aktów administracyjnych. Zarządca kompensacji nie jest organem administracji publicznej ani w znaczeniu ustrojowym, ani w znaczeniu funkcjonalnym. Wprawdzie ustawa kompensacyjna przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania kompensacyjnego stosuje się przepisy k.p.a. jednakże uprawnienia organów administracji zostały zastrzeżone dla Ministra do spraw Skarbu Państwa i Prezesa Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., a nie Zarządcy kompensacji. Z tego względu niedopuszczalne jest wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Zarządcy kompensacji w sprawie wniosku z dnia 13 lipca 2011 r. o spełnienie świadczenia wynikającego z zobowiązań powstałych po dniu wszczęcia postępowania kompensacyjnego. Wskazać należy, że brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów administracyjnych w stosunku do rozstrzygnięć, czy ustaleń zapadłych w toku postępowania kompensacyjnego, w tym ustalenia kręgu wierzytelności i wierzycieli podmiotu podlegającego kompensacji. Jeżeli wnioskodawca uważa, że przysługują mu roszczenia cywilnoprawne, choćby z tytułu umowy przelewu wierzytelności, w stosunku do Stoczni Gdynia powinien realizować swoje uprawnienia w postępowaniu kompensacyjnym lub cywilnym przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.