VII SO/Wa 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. S. o wymierzenie Prezesowi Rady Ministrów kary grzywny za nie przekazanie kompletu akt administracyjnych w sprawie skargi A. S. na pismo (...) z dnia (...) lipa 2005 r. w przedmiocie konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu (...) w Ministerstwie Zdrowia w trybie określonym w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: wymierzyć Prezesowi Rady Ministrów karę grzywny w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych. W dniu 10 lutego 2012 r. (data stempla biura podawczego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynął wniosek A. S. o wymierzenie grzywny Prezesowi Rady Ministrów za nie przekazanie skargi, akt i odpowiedzi. Wnioskodawca podniósł, iż organ nie przekazał do Sądu jego skargi z dnia (...) maja 2010 r. łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia lecz postanowieniem Szefa Służby Cywilnej dnia (...) czerwca 2010 r., a następnie postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) lipca 2010 r. odmówiono mu przywrócenia terminu do wniesienia skargi na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia (...) lipca 2005 r. W efekcie rozpoznania skargi A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/11 stwierdził nieważność obu powyższych postanowień, ponieważ organy administracji nie były właściwe do rozpozna wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek ten podlega załatwieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (do którego winien być przekazany) i w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a nie k.p.a.). Na koniec Sąd wskazał, że po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ, do którego skarga została wniesiona winien zastosować się do przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. i przekazać do Sądu skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przy piśnie Sądu z dnia 28 lutego 2012 r. został przesłany do Prezesa Rady Ministrów odpis prawomocnego wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/10 wraz z uzasadnieniem w sprawie ze skargi A. S. oraz zwrócono akta administracyjne nr (...). W dniu 19 marca 2012 r. wpłynęła do Sądu skarga A. S. z dnia (...) maja 2010 r., wniosek skarżącego z dnia (...) maja 2010 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, odpowiedź na skargę Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) marca 2012 r. oraz kserokopia pisma Szefa Służby Cywilnej z dnia (...) lipca 2005 r. (...) potwierdzona za zgodność z ksero. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie wniosku jako bezzasadnego, ponieważ "organ administracji, tylko gdy otrzymał od sądu skargę wraz z wnioskiem i aktami sprawy w dniu (...) marca, niezwłocznie przekazał sprawę, wraz z odpowiedzią na skargę, do Sądu w dniu 14 marca 2012 r.". Zdaniem organu postąpił on zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazując skargę sądowi wraz z odpowiedzą na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, po uprawomocnieniu się wyroku I instancji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie organowi kary grzywny zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 54 § 2 w/w ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jednakże należy podkreślić, że wymierzenie organowi grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ww. ustawy nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Ponadto funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy (por. uchwała siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga raz z wnioskiem o przywrócenie terminu była przedmiotem postępowania, które toczyło się przed organem administracji. Organy błędnie uznały wniosek skarżącego za złożony w trybie przepisów postępowania administracyjnego i rozpatrzyły go wydając postanowienie z dnia 15 czerwca 2010 r., a następnie postanowienie z dnia 26 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/10 stwierdził nieważność obu postanowień jako wydanych bez podstawy prawnej. Po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1831/10 wraz z uzasadnieniem organ pismem z dnia 14 marca 2012 r. udzielił odpowiedzi na skargę i przesłał do Sądu odpowiedź na skargę, skargę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i kserokopią pisma z dnia 15 lipca 2005 r. natomiast nie nadesłał akt administracyjnych, tak więc nie ulega wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny jest zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi akt administracyjnych (wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę). Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oznacza to, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 10/06, publ. LexPolonica nr 1573643, Gazeta Prawna 2007/175 str. 26). W związku z powyższym, wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.