VIII SA/Wa 100/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu skargi J. L. na działanie Wójta Gminy J. L. w przedmiocie działalności organu administracji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] stycznia 2021 r. J. L. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na działania Wójta Gminy J. L. (dalej: Wójt Gminy). W uzasadnieniu pisma skarżący wyjaśnił, że [...] maja 2020 r. złożył w Urzędzie Gminy J. L. wniosek o wyłączenie geodety J. Z. z postępowania o rozgraniczenie ze względu na fakt, iż dwa lata wcześniej ten sam geodeta powołany do rozgraniczenia dokonał pomiarów na jego szkodę, co podważył geodeta sądowy. Natomiast Wójt Gminy i jego urzędnicy od 6 miesięcy nie odpowiedzieli na jego pismo, pomimo telefonicznych monitów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podniósł, że w jego ocenie wniesioną skargę należy uznać za skargę na niezaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wyłączenia biegłego, a zatem jest ona niedopuszczalna i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej dopuszczalności. Sąd zobowiązany jest więc do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu lub przewlekłość w podejmowaniu tego aktu (art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a.). Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność oraz zaniechanie, ale krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje także sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak też sposób procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). W niniejszej skardze skarżący wskazał, że kwestionuje nienależyte wykonywanie zadań przez Wójta Gminy i jego urzędników. W ocenie Sądu nie jest to skarga mająca na celu skontrolować legalność konkretnych działań organu (aktów, orzeczeń), ale jest to skarga tzw. obywatelska, wyrażająca niezadowolenie z działań organu. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpatrzenia takiej skargi, ponieważ nie nadzoruje działalności organów administracji państwowej, a do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych aktów lub bezczynności. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga składana w trybie art. 227 k.p.a. nie może więc skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane. Wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie organów administracji publicznej dotyczących sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (por. postanowienie NSA z 30 lipca 2019 r., I OSK 1624/19; z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; postanowienie WSA w Białymstoku z 1 września 2020 r., II SA/Bk 495/20; postanowienie WSA w Warszawie z 29 lutego 2012 r., IV SA/Wa 248/12; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd zauważa, iż w skardze strona podnosi, że mimo licznych monitów do dnia wniesienia skargi nie uzyskała odpowiedzi na wniosek z [...] maja 2020 r. w przedmiocie wyłączenia z postępowania rozgraniczeniowego geodety. Jednakże nawet gdyby Sąd przedmiotową skargę potraktował jako skargę na bezczynność w przedmiocie wyłączenia z postępowania geodety, to i tak podlegałaby ona odrzuceniu, albowiem dotyczyłaby bezczynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych. Wyłączenie pracownika (biegłego) lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. następuje bowiem w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W myśl bowiem art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia przysługuje zażalenie tylko wówczas, gdy przewiduje to Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku postanowienia o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia pracownika (biegłego) kodeks możliwości złożenia zażalenia nie przewiduje. Natomiast strona niezadowolona z takiego postanowienia może podnieść swoje zarzuty w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 1990 r. w sprawie SA/Po 1555/89 (CBOSA), jak również w postanowieniu z 11 czerwca 2001 r. wydanym w sprawie II SA/Ka 1956/01. Zatem w sytuacji, gdy na postanowienie w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika (biegłego), w niniejszej sprawie geodety, nie przysługuje zażalenie (staje się ono przedmiotem kontroli organu odwoławczego na skutek wniesienia odwołania od decyzji) i nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie, ani rozstrzygającym sprawę co do istoty, bezczynność organu w tym zakresie nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że niniejsza skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.