VIII SA/Wa 1001/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania instalacji grzewczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa) w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez A. O. instalacji grzewczej przechodzącej przez pomieszczenia wspólne należące do D. S. oraz A. i A. O. w budynku mieszkalno – usługowym w Z. Al. [...] [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonane przez A. O. zgłoszenie o treści "wymiana instalacji grzewczej w pomieszczeniach na działce nr [...] w Z. Al. [...] [...]" było nieprecyzyjne i nieostre, niemniej jednak organ przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu. W tej sytuacji inwestor podjął roboty budowlane związane z wymianą instalacji grzewczej, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, doszło zatem do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu nieprawidłowe było również to, że roboty instalacyjne prowadzone były także w pomieszczeniach wspólnych z D. S. znajdujących się w budynku mieszkalnym na działce nr [...] nie objętej zgłoszeniem. Organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie zmierzało w kierunku legalizacji tak wykonanych robót budowlanych i sprawdzeniu ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Oględziny instalacji grzewczej przeprowadzone w dniu [...] maja 2011 r. nie dały podstaw do wydania nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem instalacja została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej wykonanie nie narusza prawa, wobec czego w ocenie organu nie zachodziła potrzeba wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania D. S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zapadł w dniu 9 września 2011 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 944/10 uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą odmówiono wydania A. O. nakazu rozbiórki instalacji grzewczej przechodzącej przez pomieszczenia wspólne należące do D. S. oraz A. i A. O.. W uzasadnieniu tego wyroku zawarte zostały wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w szczególności zbadania przez orzekające organy, czy wykonane zostały zalecenia zawarte w ocenie technicznej instalacji centralnego ogrzewania. Zdaniem organu odwoławczego rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zgromadził konieczny materiał dowodowy tj. przeprowadził oględziny wykonanych robót i na ich podstawie stwierdził, że nie ma podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej instalacji do stanu zgodnego z prawem, bowiem została ona zrealizowana zgodnie z prawem. Inwestor zastosował się do zaleceń wynikających z oceny technicznej instalacji. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do podejmowania czynności w ramach posiadanych kompetencji przez organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji prawidłowo zakończył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. W skardze na powyższą decyzję D. S. podniósł, że A. O. dokonując zgłoszenia prac budowlanych odnośnie instalacji na nieruchomości nr [...] powinien posiadać pozwolenie na budowę, zaś w stosunku do nieruchomości nr [...] nie dokonał nawet zgłoszenia. Zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego nie ustaliły pełnego zakresu dokonanych robót budowlanych, nie przeprowadziły oględzin instalacji grzewczej znajdującej się na [...] i [...] piętrze budynku. Podniósł, że jako współwłaściciel pomieszczeń, piwnicy i kotłowni nigdy nie wyrażał zgody na przeprowadzenie z nieruchomości nr [...] na nieruchomość nr [...] instalacji grzewczej przez te pomieszczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że obie decyzje zostały wydane zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 944/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy co do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że wszczęcie postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane następuje z urzędu. Przepis ten nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przesądza o bezzasadności, w świetle postępowania administracyjnego, zarzutu skarżącego dotyczącego braku jego zgody na wykonanie prac przez inwestora. W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku VIII SA/Wa 944/10, którym Sąd rozpoznający niniejszą skargę jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a, przesądzono, że wykonanie instalacji centralnego ogrzewania nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, w związku z tym, że niewystarczające było dokonanie zgłoszenia, a konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przy czym Sąd nie zakwestionował materialnoprawnej podstawy orzekania przez organy (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane), a wyłącznie niewystarczająco przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie zauważyć należy, że uzasadnienia decyzji organów nadzoru budowlanego nie przytaczają przebiegu dotychczas prowadzonego postępowania, co powoduje, że utrudnione jest ustalenie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku wynika, że w toku postępowania sporządzona została ocena techniczna instalacji grzewczej, która stanowiła podstawowy dowód prawidłowości jej wykonania i która zawierała trzy zalecenia konieczne do wykonania w celu uznania instalacji za prawidłową. Podkreślić w tym miejscu należy, że dokumenty, ekspertyzy, czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Jeśli zatem ocena techniczna instalacji zlecała wykonanie określonych czynności (w aktach administracyjnych sprawy brak jest tejże oceny) to organ nadzoru budowlanego winien był wydać jedną z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych lub ich prawnego zakwestionowania. Organ może wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania konkretnych czynności faktycznych mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania (ust. 1 pkt 2 wymienionego artykułu). Decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie, jest ono – stosownie do regulacji art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – kontynuowane, bowiem po upływnie wyznaczonego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by taka decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku została wydana. W ogóle nie wiadomo na jakiej podstawie nałożono obowiązek sporządzenia oceny technicznej, a następnie nałożono obowiązek wykonania określonych prac. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził jedynie oględziny wykonanych robót i na ich podstawie uznał, że nie zachodzi potrzeba wydania nakazu robót budowlanych doprowadzających wykonaną instalację do stanu zgodnego z prawem, gdyż została ona zrealizowana zgodnie z prawem. Przy czym przyjąć należy, że w chwili wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobowiązując do złożenia tejże oceny musiał ocenić, że sporna instalacja grzewcza nie była wykonana zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego. Zwrócić należy także uwagę, że wytyczne zawarte w wyroku z 9 lutego 2011 r., zostały sformułowane warunkowo "rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji jeżeli uzna, że wykonane roboty budowlane odpowiadają stosownym przepisom rozważy...", natomiast z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, czy instalacja ta została wykonana zgodnie i z jakimi przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Trudno też przesądzać, czy pracownicy tegoż organu dysponują odpowiednią wiedzą, która eliminowałaby potrzebę dopuszczenia np. dowodu z uzupełniającej ekspertyzy technicznej biegłego. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego ustalą szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Wyjaśnią, czy prowadzone z urzędu postępowanie naprawcze może doprowadzić do wydania jednej z kilku decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dopiero w przypadku jednoznacznego stwierdzenia braku przesłanek do ich wydania organ powinien umorzyć postępowanie naprawcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania, a sądowi administracyjnemu skontrolowanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Aktualne pozostają również wskazania zawarte w wyroku WSA z 9 lutego 2011 r., że ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą zadbać o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z wyżej wymienionych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a