VIII SA/Wa 101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Bo. P. i H. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2011r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. P. i H. P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 61 "a" § 1 i § 2 w związku z art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa), po rozpoznaniu skargi B. P. i H. P. (skarżący), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego remontowanych domków wypoczynkowych oraz wiaty wybudowanej na działce w miejscowości K. [...], gmina S. ze względu na fakt, że remont domków wypoczynkowych oraz wybudowana wiata wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniami złożonymi do Starostwa Powiatowego w L. W związku z wnioskiem skarżących w sprawie stanu prawnego remontowanych domków wypoczynkowych oraz wiaty wybudowanej na działce w miejscowości K. [...], organ I instancji w dniu [...] września 2011 r. przeprowadził oględziny w/w nieruchomości. W wyniku podjętych czynności ustalono, iż inwestor P. M. wykonuje remont domków wypoczynkowych zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w Starostwie Powiatowym w L. w dniu [...] grudnia 2009 r. Natomiast wiata o konstrukcji drewnianej wykonana została zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. W ocenie PINB w/w prace budowlane wykonane zostały przez inwestora legalnie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego, nie stanowią więc samowoli budowlanej. Pismem z [...] października 2011 r. skarżący wnieśli zażalenie na powołane postanowienie, wnioskując o jego uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Podali, iż odmowa przyznania im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu mogła nastąpić tylko wobec uznania, że nie posiadają interesu prawnego w sprawie. Okoliczność powyższa winna być jednak oceniona w toku postępowania administracyjnego. Oświadczyli, iż ich interes prawny wywodzi się z prawa materialnego, są bowiem właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką, na której inwestor prowadzi działalność gospodarczą zagrażającą ich dobru osobistemu. Mają zatem interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia na remont domków letniskowych czy budowę wiaty na skraju działki inwestora. Wskazali ponadto, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej, jaką jest niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, winna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo – prawnych, a nie faktycznych, jak w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący uznali, iż zarówno Starosta, jak i PINB nie dostrzegli, że wiata wybudowana została z obrazą art. 29 ustęp 1 punkt 4 ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), bowiem jej gabaryty przewyższają znacznie wymiary, o których mówi wskazany przepis. Wiata usadowiona została na 10 betonowych słupach, jej powierzchnia waha się w granicach [...] m2, co rażąco narusza art. 29 ustawy Prawo budowlane. Ponadto lokalizacja wiaty na skraju wysoczyzny narusza § 2 ustęp 3 punkt 6 rozporządzenia nr 44 Wojewody [...] z 5 maja 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu S. nad W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2005 r. Nr 105, poz. 2951, zwane dalej rozporządzeniem nr 44), stanowiącego o ograniczeniu zabudowy na krawędziach wypoczynkowych. Rozbudowa domku letniskowego do znacznej powierzchni (około [...] m2) w rażący sposób narusza również art. 29 ustęp 1 punkt 4 ustawy Prawo budowlane. Inwestycje prowadzone na działce P. M. naruszają ponadto art. 30 ustęp 7 punkt 2 Prawa budowlanego. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2011 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (WINB, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazując podstawy rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna, jednak PINB przedstawił niepełne uzasadnienie swojego stanowiska. WINB podał, że wniosek skarżących z [...] lipca 2011 r. dotyczył rozbudowy domku campingowego, usytuowanego nad skarpą w pobliżu wiaty oraz wiaty usytuowanej nad skarpą w miejscowości K. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że wiatę (konstrukcji drewnianej) inwestor wykonał na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście w dniu [...] kwietnia 2008 r. Z oświadczenia inwestora, złożonego do protokołu oględzin nieruchomości wynika, że ściany tej wiaty osłonięte były siatką maskującą, do której przymocowane były maty trzcinowe. Z uwagi na to, że trzcina uległa przegniciu, osłony zostały zdemontowane i zastąpione deszczułkami drewnianymi. Ponadto na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście w dniu [...] grudnia 2009 r. inwestor wykonuje remont istniejących domków wypoczynkowych. W treści w/w zgłoszenia wskazano, iż remont polegać będzie na wymianie częściowej instalacji kanalizacyjnej, wodnej, wymianie podłóg i posadzek, stolarki okiennej i drzwiowej, desek elewacyjnych, wykonaniu nawierzchni betonowej wokół budynków, dojść oraz podjazdów dla niepełnosprawnych, wymianie podłóg na tarasach drewnianych na betonowe i wymianie przegniłych krokwi na tarasach. Do w/w zgłoszeń organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu, stąd wniosek PINB, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w/w roboty wykonane zostały legalnie. Usuwając naruszenie prawa dokonane przez organ I instancji (polegające na braku precyzyjnego wskazania przyczyn odmowy wszczęcia postępowania), WINB wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak konieczności podejmowania kompetencyjnych czynności, ponieważ wiata powstała na podstawie skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi (Staroście). Również remont domków wypoczynkowych inwestor prowadzi w oparciu o dokonane zgłoszenie do odpowiedniego organu. Starosta nie zgłosił sprzeciwu w sprawie w/w zgłoszeń, tzn. wydał milczącą zgodę na ich prowadzenie; roboty budowlane były i są prowadzone zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami i zgodnie z ich warunkami. WINB podniósł, że w ramach posiadanych ustawowych kompetencji organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych polegających na budowie w/w obiektów, co wypełnia dyspozycję art. 61 "a" § 1 Kpa. Niniejsza przesłanka należy do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn". Podnoszonych w zażaleniu argumentów WINB nie uznał za istotne i skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W skardze wniesionej na powołane wyżej rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawili zarzut naruszenia: 1. art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art.126 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z [...] października 2011 r., odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego remontowanych domków wypoczynkowych oraz wybudowanej wiaty na działce w miejscowości K. [...], gmina S., mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w omawianej sprawie istnieje podstawa do wszczęcia postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 61 "a" § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie, mimo że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego; 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art.126 Kpa poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku, nie mającego w nim oparcia, tj. że w sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo iż stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia przeciwne rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów przez organ odwoławczy; 4. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia w tym zakresie, że w omawianej sprawie występuje przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozwijając zarzuty wniesionego środka zaskarżenia skarżący zakwestionowali dokonane przez organ odwoławczy ustalenia, iż w sprawie niniejszej spełniona została wynikająca z art. 61 "a" § 1 Kpa przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Za bezsporny uznali fakt, iż ustalenie, że inwestor przeprowadził roboty budowlane na podstawie dokonanych we właściwym organie zgłoszeń, nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, nie spełnia ono bowiem przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w art. 61 "a" § 1 Kpa. Zasadnym zatem było wszczęcie i przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego. Wskazali przy tym, iż zarówno we wniosku inicjującym postępowanie, jak też w toku oględzin działki podnosili, że wiata powstała w 2006 r., nie zaś w 2008 r., tj. po dokonaniu zgłoszenia we właściwym organie. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie powyższej kwestii w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Za niezrozumiałe (wobec braku odniesienia się do w/w kwestii w uzasadnieniach postanowień) skarżący uznali przyjęcie przez organy, że wiata powstała po dokonaniu zgłoszenia, tj. w 2008r. i nieuwzględnienie ich oświadczeń w tym przedmiocie. Skarżący podali, iż w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2008r. inwestor zgłosił wykonanie budynku gospodarczego (wiaty) o wymiarach [...] m x [...] m. W myśl art. 30 ustęp 1 punkt 1 w związku z art. 29 ustęp 1 punkt 1 lit. a) oraz art. 29 ustęp 1 punkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, tj. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ustęp 1 punkt 1 lit. "a" w/w ustawy), altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (art. 29 ustęp 1 punkt 4 w/w ustawy). Orzekające w sprawie organy winny więc dokładnie wyjaśnić, czy w omawianej sprawie z uwagi na to, że powierzchnia zabudowy wiaty wynosi [...] m2 , zaistniały przesłanki do jej zrealizowania na podstawie zgłoszenia, tj. czy powstała ona w miejscach wskazanych w w/w przepisach. Wskazali także, iż zgodnie z art. 30 ustęp 1 punkt 1 w związku z art. 29 ustęp 1 punkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodach zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (co nie zostało sprawdzone). Ponadto organy obu instancji zaniechały ustalenia, czy sytuowanie przedmiotowej wiaty jest zgodne z ustaleniami rozporządzenia nr 44. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu prawnego remontowanych domków wypoczynkowych oraz wiaty, wybudowanych na działce w miejscowości K. [...], gmina S., zainicjowanej wnioskiem skarżących z [...] lipca 2011 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61 "a" § 1 Kpa, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Przeszkoda przedmiotowa, a więc przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" występuje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. A.Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 61 "a’ Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex oraz W. Chróścielewski, Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., VII SA/Wa 2736/11). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada podstawy wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W sytuacji gdy konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić już po formalnym wszczęciu postępowania w trybie art. 61 Kpa. Tylko bowiem w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że ustalenia faktyczne organów nie mogą być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie spełniają "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61 "a" § 1 Kpa. Zdaniem Sądu, samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych przez inwestora nie może oznaczać, że robót tych nie można zbadać pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do wskazanych przepisów prawnych, o których sprawdzenie w kontekście legalnego posadowienia wiaty i domków wypoczynkowych wnosili skarżący. Na skutek wniosku skarżących należało wszcząć postępowanie, w toku którego organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić legalność budowy wiaty oraz remontu domków wypoczynkowych. Wyjaśnienia wymaga charakter powyższych obiektów w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, czy ich usytuowanie wymagało uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, kiedy powstała wiata, czy tak jak podnoszą skarżący w 2006 r. (przed zgłoszeniem), czy już po uzyskaniu zgłoszenia w 2008 r., czy usytuowanie wiaty jest zgodne z ustaleniami rozporządzenia numer 44. Tego rodzaju ustalenia nie mają charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, tak więc należy ich dokonywać we wszczętym już postępowaniu. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie organ może zająć stanowisko, czy zgłoszenia dokonane przez inwestora były skuteczne (uczynione przed rozpoczęciem inwestycji), czy dotyczyły inwestycji, której budowa wymagała takiej uproszczonej procedury, czy może pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenia byłyby jedynie próbą obejścia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., IV SA/Wa 1844/03). Mając na uwadze powyższe wytyczne, Sąd na podstawie art. 145 ustęp 1 punkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.