VIII SA/Wa 101/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Syg. akt VIII SA/Wa 101/22 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z 30 lipca 2021 roku, nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021, poz. 735 dalej kpa) w związku z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne ( DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 ze zm. dalej pb) po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Starosty B. nr [...] z dnia 23 kwietnia 2021 roku, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej [...], położonej w B. [...], gmina P. dla inwestora D. M. – utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2020 roku D. M. wystąpił do organu pierwszej instancji o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w B. [...], gmina P. Starosta B. decyzją nr [...] z dnia 27 lipca 2020 roku, zatwierdził projekt budowalny i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyła K. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 września 2020 roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta B. postanowieniem nr [...] z dnia 14 grudnia 2020 roku, wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowalnego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu wojewody. Decyzją z 23 kwietnia 2021 roku, nr [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], położonej w B. [...], gmina P. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. G. Organ odwoławczy wskazał, iż pierwszy raz uchylając przedmiotową decyzję wskazywał na braki dokumentacji projektowej. Przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie spełniał przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2021 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 1935 ze zm.). Nadto braki zawierała przedłożona opinia geotechniczna obiektu budowalnego nie spełniała wymagań § 8 ust.3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych oraz nie wynikało czy przedłożony projekt jest zgodny z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U z 2019 roku, poz. 1065 ), regulujących usytuowanie budynków z usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe w odniesieniu do budynków znajdujących się na sąsiedniej działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazywał, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowalnego jest decyzją związaną, której przesłanki wydania są ścisłe określone przepisami prawa. Potwierdza to treść przepisu art. 35 ust.4 pb, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1 tego przepisu oraz w art. 32 ust.4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Promna zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 26 października 2006 roku – oznaczonym symbolem RM/MN, który przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi związanymi z produkcją rolną. Zgodnie z § 21 ust.9 planu na obszarze strefy RM/MN obowiązują następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – dopuszcza się lokalizowanie w granicy działek: budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarczych( garaży). Zatem miejscowy plan dopuszcza lokalizowanie budynków gospodarczych w granicach działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących lokalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego w granicy działek ewidencyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Lokalizacja w granicy jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym roboty budowalne muszą być bezwzględnie zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ architektoniczno – budowalny nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania, ani też zmiany proponowanych w projekcie rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji i jeśli są zgodne z przepisami, jak ma to miejsce w omawianej sprawie, organ wydaje pozytywną decyzję. Z odwołania wynika, że planowana inwestycja będzie przyczyna występowania uciążliwości. W sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej lecz tylko wskazywana uciążliwość , co może stanowić podstawę do roszczeń cywilnoprawnych. Jednakże z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotu sporu, brak jest możliwości ingerencji organów administracji architektoniczno – budowlanej. Organ zwracał uwagę, iż budowa na terenach zurbanizowanych, w wielu przypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone. Z przeprowadzonej analizy organ odwoławczy wskazuje, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt 1 i 2 i art. 35 pb. Złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, projekt został sporządzony zgodnie z art. 34 p.b oraz spełnia wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego i jest zgodny z przepisami techniczno – budowalnymi. Projekt budowalny posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane opinie, uzgodnienia, opinię geotechniczną i badania podłoża gruntowego. Budynek spełnia normy określone w rozporządzeniu o warunkach technicznych, działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie stworzy zagrożenia dla działek sąsiednich. Projekt został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wymagane opinie, uzgodnienia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 p.b każdy ma prawo zabudowy, nieruchomości gruntowej , jeżeli wykaże prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowalne, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowalnego z prawem. Skargę na decyzje organu odwoławczego wniosła K. G. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ wydając zaskarżoną decyzję uwzględniła, iż inwestor D. M. jest właścicielem działek nr [...] i [...]. Szerokość obu działek jest jej zdaniem wystarczająca aby inwestor mógł wybudować budynek gospodarczy w odległości 1,5 m od granicy z jej działką. Takie usytuowanie budynków gospodarczych na działkach [...] i [...] zapewni możliwość swobodnej ich konserwacji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 kpa - zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność naruszenia musi przejawiać się tym, iż tym, że brak tego uchybienia mógłby spowodować, że treść rozstrzygnięcia organu byłaby inna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się z określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej. Uchwała w sprawie planu miejscowego co do sytuowania budynku w odniesieniu do granicy jest przepisem szczególnym, wykluczającym zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że organ architektoniczno – budowlany nie musi zwracać się do właściwego ministra o udzielenie zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2 i 3 ustawy). Zapis w planie zagospodarowania przestrzennego "dopuszczający" lokalizowanie budynku po granicy z działką sąsiednią nie oznacza zdaniem Sądu obowiązku takiej lokalizacji wobec każdego budynku. Organ architektoniczno – budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, winien, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ powinien mieć na względzie interesy osób trzecich. Sytuowanie budynku po granicy musi być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną np. względami optymalnego zagospodarowania działki inwestora. Zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "dopuszczający" sytuowanie budynków po granicy, nie zwalnia organów od potraktowania tego unormowania jako wyjątku od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych i należytego, pełnego uzasadniania dokonanego odstępstwa. Powyższe rozważania mają odniesienie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Stanowisko uczestniczki postepowania, iż z uwagi na wielkość posiadanych działek inwestor nie musi lokalizować przedmiotowego obiektu budowalnego w granicy oraz że spowoduje to uniemożliwienie wykonywania prac konserwatorskich zarówno przez skarżącą co jej budynków, jak i inwestora co planowanego budynku, nie zostało w ocenie Sądu poddane wszechstronnej ocenie. Fakt, iż przepisy prawa miejscowego dopuszczają taki sposób usytuowania obiektu nie może bezwzględnie wiązać organu w sytuacji gdyby naruszało to uprawnienia właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z tych też względów organ zdaniem Sądu winna być przeprowadzona pełna analiza możliwości usytuowania budynku inwestora. Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.