VIII SA/Wa 1011/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] września 2011 r. znak: [...] Minister Infrastruktury (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a." ) po rozpoznaniu odwołań [...] (dalej: "skarżący") oraz W. Z. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2010 r., znak: [...] orzekającej o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2009 r., znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie K., gmina I., powiat [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...] R. – R. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] października 2010 r. Nr [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie K., gmina I. decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2008 r. została przeznaczona pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...] R. – R. na odcinku od km [...] do km [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2008 r. Przedmiotowa działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] lipca 2009 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za wskazaną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...] R. – R. oraz zobowiązał [...] do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres [...] lat. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy grunt zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z [...] września 1972 r. stanowi własność W. i B. K.. W. K. zmarł [...] października 1986 r., zaś B. K. [...] września 1988 r. Podjęte zaś przez organ I instancji próby ustalenia spadkobierców nie powiodły się. Decyzja ta stała się ostateczna [...] sierpnia 2009 r. Następnie pismem z [...] sierpnia 2010 r. skarżący złożył wniosek o zmianę przedmiotowej decyzji z [...] lipca 2009 r. poprzez przyznanie ustalonego w niej odszkodowania na rzecz W. Z., P. Z., M. P. i L. Z., każdemu odpowiednio do posiadanego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2010 r. ([...]) Sąd Rejonowy w L. oddalił wniosek o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego przedmiotowego odszkodowania, wskazując że tytuł prawny uprawniający do otrzymania tego odszkodowania, zgodnie z postanowieniami Sądu Rejonowego w L. z [...] października 2009 r., ([...]) oraz z [...] lutego 2010 r. ([...]) posiadają W. Z., P. Z., M. P. i L. Z.. Powyższy wniosek o zmianę decyzji został podpisany także przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego gruntu. Organ I instancji decyzją z [...] października 2010 r. orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji własnej z [...] lipca 2009 r. (Nr [...]) ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł za wskazaną wyżej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Wskazał, iż przedłożone przez skarżącego orzeczenia sądu powszechnego z [...] października 2009 r. oraz [...] lutego 2010 r. są dokumentami wydanymi w datach późniejszych niż decyzja Nr [...]. Nadto ujawnione na mocy tych dokumentów strony postępowania miały możliwość wniesienia zastrzeżeń do toczącego się postępowania administracyjnego, co skutkowałoby jego zawieszeniem stosownie do art. 97 ust. 4 k.p.a. Organ I instancji zauważył, iż we wniosku z [...] sierpnia 2010 r. wymieniona jest osoba, która nie żyje od [...] sierpnia 2008 r., a zatem – w jego ocenie – nie mogła złożyć w dacie wniosku oświadczenia woli polegającego na żądaniu zmiany decyzji Nr [...]. Ponadto organ I instancji zauważył, iż zmiana decyzji polega na ponownym orzeczeniu co do istoty sprawy tj. ustalenia odszkodowania za nieruchomość, które obecnie musiałoby być ustalone w oparciu o ponownie wykonaną wycenę nieruchomości. Operat szacunkowy na podstawie którego ustalono odszkodowanie wykonany został na dzień [...] listopada 2008 r. Organ I instancji przytoczył treść art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") i wywiódł, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 154 u.g.n., do których odnosi się cytowany przepis. Konkludując stwierdził, iż zmiana decyzji Nr [...] w trybie art. 155 k.p.a., w związku z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. jest niemożliwa. Odwołanie od decyzji z [...] października 2010 r. wniósł m.in. skarżący. Wskazał, iż wbrew twierdzeniu organu I instancji, zmiana o którą wniesiono, nie spowodowałaby ponownego orzekania o istocie sprawy. W jego ocenie za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony oraz interes społeczny. Nadto wszystkie strony wyraziły zgodę na jej zmianę, wobec czego organ I instancji nie miał podstaw odmówić jej zmiany. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] września 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przytoczył treść art. 155 k.p.a. oraz zacytował fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 4 stycznia 2011 r. (I OSK 339/10). Wywiódł, iż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji niewadliwych. Powołując się na art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "spec ustawa") zauważył, iż odszkodowanie może skutecznie otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo rzeczowe w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podniósł, iż obowiązujące zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowych nie regulują sytuacji, kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny albo właściciel lub użytkownik nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. Zauważył, iż kwestii tej nie wyjaśnia również powołana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie określono podmiotów, na rzecz których ustalone zostało odszkodowanie, co w rażący sposób narusza przepis art. 12 ust. 4f spec ustawy, jak i brak było podstaw do zobowiązania skarżącego do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, czym naruszono przepis art. 133 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego powyższe dowodzi, iż decyzja z [...] lipca 2009 r. Nr [...] dotknięta jest wadą istotną, która uniemożliwia jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie zauważył, iż strony, które chcą uzyskać odszkodowanie za przejęcie prawa własności ww. nieruchomości powinny w pierwszej kolejności wystąpić o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z [...] września 2011 r., jak i decyzji z [...] października 2010 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 12 ust. 5 oraz art. 23 spec ustawy w związku z art. 113 ust. 6 oraz 133 u.g.n. polegające na uznaniu, iż w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie znajdują zastosowania przepisy art. 113 ust. 6 i 133 u.g.n.; 2) art. 133 u.g.n. polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na pobieżnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w kontekście treści art. 12 ust. 5 w związku z art. 133 u.g.n. oraz art. 23 spec ustawy w związku z treścią art. 113 ust. 6 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r., Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Problem prawny, który zaistniał na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do określenia prawnie dopuszczalnego trybu umożliwiającego wypłacenie ustalonego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową uczestnikom postępowania jako osobom, którym przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości. W ocenie Sądu, przyjętą przez skarżącego koncepcję zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową niezabudowaną położoną w obrębie K., gmina I., powiat [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...] R. – R. oraz o zobowiązaniu skarżącego do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres [...] lat, należy uznać za wadliwą. Zgodnie z treścią art. 155 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie, bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 603 -604, jak i wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. II OSK 771/07, wyrok SN z 12 grudnia 1997 r. III RN / 92/97 - OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. II OSK 1402/07). Należy wyraźnie podkreślić, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 154 i art. 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. W świetle powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. wydanej m.in. na podstawie art. 15 ust. 2 spec ustawy w związku z art. 130 i art. 118 a ust. 3 u.g.n., w trybie przewidzianym w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Decyzja, o uchylenie której wnosił skarżący, jest decyzją ustalającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową, jak i decyzją nakładającą na skarżącego obowiązek złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. A zatem decyzja ta nie może być przez organ zmieniona ani uchylona we wskazanym trybie, gdyż nie posiada ona charakteru uznania administracyjnego. Nadto kluczowym warunkiem, bez spełnienia którego nie jest możliwe zastosowanie omawianego trybu, jest wyrażenie zgody przez każdą ze stron postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji dotychczasowej. Tymczasem w decyzji z [...] października 2010 r. organ I instancji zauważył, iż w dacie wniosku z [...] sierpnia 2010 r. wymieniona jest osoba, która nie żyje od [...] sierpnia 2008 r., a zatem nie mogła ona złożyć oświadczenia woli polegającego na żądaniu zmiany decyzji Nr [...]. Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, iż tryb przewidziany w omówionym wyżej art. 155 k.p.a., nie może służyć do zmiany podmiotu decyzji administracyjnej, czy też kreowania nowych podmiotów, a tak stałoby się, gdyby doszło do zmiany decyzji Nr [...] według koncepcji przyjętej przez skarżącego. Nadto decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienioną (czy uchyloną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Przyznanie odszkodowania według propozycji skarżącego byłoby nową kwestią w zmienionej decyzji. Powyższe względy sprawiają, iż Sąd zarzuty skargi uznał za bezzasadne, jednocześnie podzielając stanowisko organów orzekających, że ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. nie można wzruszyć na podstawie art. 155 k.p.a. Stąd też orzeczenie Sądu o oddaleniu skargi na decyzję organu odwoławczego z [...] września 2011 r., gdyż odpowiada ona kryterium legalności. Jednocześnie Sąd sygnalizuje, iż organy powinny doprowadzić do wypłacenia ustalonego odszkodowania i w tym celu powinny doprowadzić do wzruszenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2009 r. Nie przesądzając prawidłowości postępowania organów, w ocenie Sądu powinny one rozważyć przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.