VIII SA/Wa 1011/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB, organ odwoławczy) nr [...] z [...] października 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji) nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., nakładające na T.R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], nakazującą zlikwidowanie otworu okiennego o wymiarach [...] m x [...] m znajdującego się we wschodniej elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce w P. nr [...], gm. J. poprzez wypełnienie go materiałem z jakiego został wykonany budynek lub pustakiem szklanym oraz wykonanie projektu zamiennego ww. budynku mieszkalnego w zakresie zagospodarowania działki. PINB w R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 121 § 2 i 4, art. 122 oraz art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nałożył na T. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., ponadto obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wysokość grzywny należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego i jest zgodna z warunkiem art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naliczanie wysokości grzywny w przypadku obiektu budowlanego, jego części lub elementu, a w tym konkretnym przypadku niezgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie, nie wynika bezpośrednio z ustawy egzekucyjnej, niemniej jednak jej wysokość spełniać ma zadanie kwoty przymusu do wykonania nakazanego ww. decyzją obowiązku. Ponadto grzywna w rozumieniu art. 121 § 4 ww. ustawy jest jednorazowa, w związku z tym jej wysokość nie może być zrozumiana przez zobowiązaną jako "kara legalizacyjna", po której wpłaceniu zobowiązana nie będzie musiała wykonać nakazanego obowiązku, co wywołałoby niezgodne z zasadą grzywny skutki. Organ wskazał, że wpłacenie powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej ma nastąpić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia na wskazane w nim konto bankowe, zaś w razie nie uiszczenia grzywny i opłaty, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wykonanie określonego w trybie wykonawczym obowiązku ma nastąpić w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, grzywna jest jednorazowa, a w przypadku nie wykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. O wykonaniu należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. W przypadku wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, przysługuje zaś prawo zgłoszenia wniosku o umorzenie grzywny. Zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji wniosła T. R.. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że nałożenie grzywny uważa za niezgodne z prawem. Z przepisów ustawy egzekucyjnej nie wynika bowiem możliwość naliczania wysokości grzywny, brak jest więc podstaw do ustalenia przez organ ww. kwoty. Nadto wykonanie decyzji nakazującej jej obowiązek wiąże się dla niej z dużym wydatkiem zagrażającym egzystencji jej rodziny, dlatego też nie jest w stanie określić terminu wykonania prac. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. [...]WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w związku z niewykonaniem przez T. R. obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] czerwca 2011 r. PINB w R. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanej w dniu [...] czerwca 2011 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania egzekucyjnego PINB w R. dwukrotnie wydawał postanowienia w przedmiocie nałożenia na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez nią od wykonania egzekwowanego obowiązku. MWINB dwukrotnie zaś uchylał postanowienia organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak właściwego uzasadnienia kwoty grzywny w celu przymuszenia. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że PINB w R. zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Powołując się na treść art. 122 § 2 ww. ustawy zauważył, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...] zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Odnosząc się do kwestii kwoty, w jakiej niniejsza grzywna została nałożona [...]WINB zauważył, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił jej wysokość powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną. PINB w R. wykazał, że ustalona kwota grzywny w celu przymuszenia jest zasadna ze względu na niewykonanie dyspozycji egzekwowanej decyzji organu I instancji. Następnie organ odwoławczy zauważył, że w swoim zażaleniu T. R. jednoznacznie wskazała, iż nie wykonała ciążącego na niej obowiązku z uwagi na koszt realizacji robót określonych w egzekwowanej decyzji nr [...]. Wskazała również, że ze względu na niedyspozycję finansową nie jest w stanie uiścić należnej kwoty grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do ww. zarzutów [...]WINB podkreślił, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według bowiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16.02.2005 r., sygn. akt: OSK 1148/04). Na koniec uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował treść art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. R. (dalej jako "skarżąca"). W uzasadnieniu skargi wskazała, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia uważa za niezasadne. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił wysokość grzywny, a przecież PINB w swoim postanowieniu uznał, że wysokość grzywny nie wynika z przepisów ustawy. Jeżeli zaś na podstawie konkretnych przepisów nie można określić wysokości grzywny to takiej grzywny organ nie powinien nakładać. Ponadto wykonanie decyzji nakazowej w przypadku skarżącej wiąże się z dość znacznym wydatkiem, którego w obecnej chwili nie jest w stanie ponieść. Dodatkowo, nałożenie grzywny całkowicie zagrozi egzystencji jej rodziny. W odpowiedzi na skargę [...]WINB, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. W szczególności wyjaśnić należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku środków finansowych na wykonanie przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej zlikwidowanie otworu okiennego znajdującego się we wschodniej elewacji jej budynku mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną do wydania postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowi art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 § 4 ww. ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś art. 121 § 2, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...] zł. Tak więc, nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają wysokości grzywny. W ww. ustawie jest bowiem określona górna granica wysokości przedmiotowej grzywny. Jak wynika zaś z art. 125 powoływanej ustawy, grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, ponieważ stosownie do treści tego artykułu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ na wniosek zobowiązanego. Stosownie z kolei do treści art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ww. ustawy, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Skoro bowiem istnieje tytuł wykonawczy, to skarżąca ma obowiązek wykonania nałożonego na nią obowiązku likwidacji otworu okiennego, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Organ egzekucyjny uzasadnił również w wystarczający sposób wymiar grzywny wskazując na jej dyscyplinującą funkcję - poprzez przymuszenie skarżącej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącej możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271). Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się więc takich naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.