VIII SA/Wa 1014/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej H. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 2 pkt 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) odmówił przyznania H. N. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2009 r. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że ww. decyzja jest już kolejną wydaną w niniejszej sprawie. Pierwotnie bowiem wydana decyzja z [...] lutego 2010 r. przyznająca H. N. przedmiotową płatność w łącznej kwocie [...] zł została na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2011 r. wyeliminowana z obrotu prawnego. Podstawę zaś negatywnego tym razem dla strony rozstrzygnięcia organu stanowiło ustalenie w oparciu o system informacji geograficznej różnicy procentowej pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (różnica ta wyniosła [...] %). W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie H. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, iż powierzchnie wszystkich działek użytkowanych rolniczo podała zgodnie z aktem notarialnym i wypisem z rejestru gruntów. Rozbieżność występuje w odniesieniu do działki [...] o powierzchni [...] ha. Działka ta użytkowana jest rolniczo na powierzchni [...] ha i taka powierzchnia została zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności. Wyjaśniła nadto, że pozostałą część działki o łącznej powierzchni [...] ha stanowią: las ([...] ha), rowy ([...] ha) i budynki ([...] ha). Odwołująca się podniosła, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku w dniu [...] września 2009 r. organ pierwszej instancji stwierdził, iż obszar użytków rolnych na przedmiotowej działce wynosi [...] ha, a więc zmniejszył jej obszar o [...] ha w stosunku do powierzchni deklarowanej. Pismem z [...] września 2009 r. organ poinformował rolnika, iż działka ta ma powierzchnię referencyjną [...] ha, zaś w zaskarżonej decyzji przyjął jako powierzchnię działki wartość [...] ha wskazując, iż powierzchnia ta ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej. Organ nie wyjaśnił jednak, która z podawanych powierzchni działki jest prawdziwa. Za niewiarygodne zdaniem odwołującej się należy uznać, aby na jednej działce "zginęła" powierzchnia [...] ha. W jej przekonaniu błąd powierzchni użytkowanej rolniczo przedmiotowej działki wynika z tego, że przebiega przez nią asfaltowa droga o szerokości [...] m (z poboczami) i długości około [...] m. Doliczenie jej powierzchni rozwiązałoby problem. W związku z powyższym, w konkluzji odwołania strona wniosła o ponowne wykonanie pomiarów przedmiotowej działki w celu ustalenia jej powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Decyzją Nr [...] z [...] września 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy przytoczył i szczegółowo omówił przepisy prawa krajowego i wspólnotowego regulujące kwestię przyznawania płatności ONW, tryb postępowania związany z ustalaniem (weryfikacją) powierzchni działek rolnych deklarowanych do przedmiotowej płatności a także zasady przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosków i kontroli na miejscu. Organ wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności ONW na 2009 r. beneficjentka złożyła [...] marca 2009 r. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku do przedmiotowej płatności wynosiła [...] ha. Pismem z [...] września 2009 r. organ pierwszej instancji poinformował stronę, że powierzchnia referencyjna działki nr [...] wynosi [...] ha, a następnie w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW. Decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2011 r. stwierdził jej nieważność. Organ pierwszej instancji po raz kolejny rozpoznając sprawę, odmówił zaś przyznania wnioskowanej płatności. Organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku na 2009 r. ([...] ha) jest większa niż powierzchnia uprawniona do pomocy ONW ([...] ha). Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej PEG. Z płatności wykluczono grunty o powierzchni [...] ha (działki rolne: A, B, C, D położone na działce ewidencyjnej nr [...]). Wobec ustalenia, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do pomocy, a stwierdzoną wyniosła [...]%, a więc przekroczyła 30% stwierdzonego obszaru, zgodnie ze stosownymi przepisami rozporządzeń unijnych, należało odmówić stronie przyznania wnioskowanej płatności. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ wskazał na leżący po stronie wnioskodawcy obowiązek wskazania rzeczywistej powierzchni spełniającej warunki przyznania pomocy w ramach płatności ONW, nie zaś powierzchni ustalonej w oparciu o dane historyczne (wypis z rejestru gruntów, akt notarialny, księga wieczysta itp.), które uległy dezaktualizacji. Powierzchnia faktyczna działek rolnych deklarowana we wniosku winna być więc przez wnioskodawcę weryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. N. wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca powtórzyła powoływane na etapie postępowania odwoławczego argumenty dotyczące powierzchni działki nr [...]. Wskazała na niezrozumiałe dla niej różnice dotyczące ustalanej przez organy ARiMR powierzchni przedmiotowej działki. W wyniku bowiem kontroli z [...] września 2009 r. oraz danych z systemu informacji geograficznej ustalono, iż ww. działka ma powierzchnię [...] ha. Z kolei pismem z [...] września 2009 r. poinformowano skarżącą, że działka ta ma powierzchnię [...] ha. Łącznie przez okres 2 lat organy trzykrotnie weryfikowały powierzchnię działki [...], za każdym razem ustalając jej inną powierzchnię. Skarżąca podniosła, że raz już została ukarana zmniejszeniem powierzchni użytkowej przedmiotowej działki o [...] ha i w konsekwencji zmniejszeniem płatności. Teraz organy chcą ukarać ją ponownie, odmawiając w ogóle przyznania płatności. Użytki rolne stanowią [...] ha i taką powierzchnię skarżąca zadeklarowała do płatności ONW. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest zgodna z wypisem z rejestru gruntów. Dodała, że posiada wiedzę o błędach w pomiarach dokonywanych przez system informacji geograficznej, który to myli się w pomiarach o 20 m. Powiększenie spornej działki o taki zakres błędu dałoby wskazaną przez skarżącą powierzchnię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Dokonana bowiem przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że w sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 21 ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały jednak na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są również nieprzekonywujące, bowiem nie wyjaśniają istotnych wątpliwości jakie istnieją w niniejszej sprawie. Z uzasadnień rozstrzygnięć organów ARiMR wynika bowiem, że oparły się one wyłącznie na przeprowadzonej kontroli administracyjnej, przyjmując, że jej wyniki są prawidłowe i uzasadniają odmowę przyznania płatności. Ustalenia organów nie wyjaśniają jednak w sposób jednoznaczny, tj. nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że wniosek skarżącej rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś tylko takie ustalenia uzasadniają odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z Kpa i uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Jak wynika z decyzji organów, odmowa przyznania wnioskowanych płatności nastąpiła z powodu ustalenia podczas kontroli administracyjnej - w oparciu o system informacji geograficznej, różnicy procentowej pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Powyższe zaś jak wskazują organy znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy raporcie z kontroli administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z przekazanych przez organ odwoławczy akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, aby w ogóle umożliwiono skarżącej zapoznanie się z ww. raportem - stanowiącym decydujący i w zasadzie jedyny dowód w sprawie. Na podstawie tego dowodu, organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych przez nią płatności. Działając w ten sposób organ uniemożliwił skarżącej zgłoszenie zastrzeżeń do przedmiotowego raportu, złożenie stosownych wyjaśnień czy np. zażądanie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zdaniem Sądu, działając w ten sposób organ nie tylko nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, ale także wybiórczo zastosował w sprawie przepisy unijne, pomijając te, które chronią prawa strony tego postępowania, tj. wnioskodawcy. Kontrole administracyjne, jak słusznie zauważa sam organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia uzupełnia bowiem system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzenia kontroli działek rolnych na miejscu. Powyższe wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16-99). W ocenie Sądu, organ drugiej instancji również nie rozpoznał sprawy w należyty sposób. Uzasadnienie jego decyzji jest wprawdzie dość obszerne, ale zarazem bardzo ogólne, a w zasadzie wręcz szablonowe. Ogranicza się ono bowiem jedynie do zacytowania szeregu przepisów, tak krajowych jak unijnych. Niewątpliwie brak zaś w nim, tego co istotne w rozpoznawanej sprawie, czyli indywidualnego odniesienia do problemów jakie się w niej pojawiły. Przede wszystkim organ ten nie odniósł się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, a dotyczących stwierdzanych za każdym razem różnic w ustalanej przez ARiMR powierzchni jednej z działek wskazanych we wniosku. Ponadto, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego, pomimo wyraźnego żądania skarżącej zawartego w odwołaniu - nie przeprowadzono jednak ponownych pomiarów spornej działki w ramach kontroli na miejscu. Można jedynie tylko domniemywać, że organ odwoławczy uznał, iż wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przeprowadzenie kontroli administracyjnej wniosku skarżącej. Tak więc, uzasadnienie tego organu, podobnie jak wcześniej uzasadnienie organu pierwszej instancji, trudno uznać za wyczerpujące dla wyjaśnienia wszystkich wątpliwości i niejasności, które istnieją w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została również wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 Kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 Kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej okoliczności. Organ pierwszej instancji winien umożliwić skarżącej zapoznanie się z raportem z kontroli administracyjnej jej wniosku w celu ewentualnego zgłoszenia do niego zastrzeżeń czy złożenia stosownych wyjaśnień. Następnie winien wyjaśnić różnice w dotychczas ustalanej przez ARiMR powierzchni spornej w niniejszej sprawie działki o nr ewidencyjnym [...] oraz dlaczego w związku z istniejącymi w tym zakresie rozbieżnościami odstąpiono jednak od przeprowadzenia stosownych pomiarów w ramach kontroli na miejscu. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione, dając jasny obraz jego motywów. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.