VIII SA/Wa 1016/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Ł. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zwrotu opłaty z tytułu pobytu w domu opieki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta S. na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej "kpa" orzekł o obowiązku zwrotu przez Ł. N. - dalej: "skarżący" kwoty [...] zł tytułem wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, za pobyt ojca – R. N. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w D. - dalej: "DPS", w okresie od [...] listopada 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. Organ I instancji wskazał, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu, w 2009 r. ustalony został na kwotę [...] zł miesięcznie, a od 1 kwietnia 2010 r. na kwotę [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 61 u.p.s. organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż ojciec skarżącego R. N. przebywa od [...] listopada 2009 r. w DPS w D. i ponosi opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. [...] zł miesięcznie. Wpłacane przez niego kwoty nie pokrywają jednak całości kosztów utrzymania wobec czego pozostałą część zastępczo wnosi Gmina Miasta S.. Podniósł, iż część opłat za pobyt w DPS winni wnieść zstępni R. N., tj. córka J. R. i syn Ł. N.. Organ ustalił, iż córka przebywa poza granicami kraju i brak jest możliwości ustalenia jej adresu, natomiast syn jest w stanie ponosić część opłaty za pobyt ojca w DPS, gdyż jego dochód przekracza 250% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Po wniesieniu opłaty pozostająca kwota dochodu nie może być niższa niż 250% tego kryterium. Ustalając zobowiązanie skarżącego organ I instancji zastosował wobec niego częściowe zwolnienie wyjaśniając, że nie można kierować się prostą zasadą, określającą wysokość odpłatności jako różnicę pomiędzy dochodem zobowiązanego, a kwotą [...] zł, stanowiącą 250% kryterium, ale musi także brać pod uwagę również inne okoliczności, które uzasadniają obniżenie opłaty. W przedmiotowej sprawie tak też organ uczynił, określając udział skarżącego w kosztach utrzymania ojca w DPS na poziomie [...] zł miesięcznie. Łączne zobowiązanie skarżącego z tego tytułu od momentu umieszczenia R. N. w DPS, organ określił na kwotę [...] zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. polegające na zastosowaniu tego przepisu, podczas gdy jego stan rodzinny i majątkowy nie pozwala na ponoszenie, nawet części opłat za pobyt ojca w DPS. Wskazał, że jego sytuacja rodzinna i majątkowa nie jest tak dobra jak ustalił to organ I instancji. Podniósł, iż pracuje w K. na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony do grudnia 2010 r. Czynsz i wydatki związane z utrzymaniem wynajmowanego mieszkania pochłaniają kwotę [...] zł miesięcznie. Obciążony jest także spłatą zaciągniętego kredytu. Wskazał także, iż w sierpniu ma zamiar zawrzeć związek małżeński. Natomiast zarobki przyszłej żony są na minimalnym poziomie, w związku z czym faktycznie miesięczne dochody rodziny będą znacznie niższe. Jednocześnie podniósł, iż nie powinien alimentować ojca, który został prawomocnie skazany za przestępstwo znęcania się nad najbliższymi członkami rodziny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżący jest w stanie wnosić opłatę za pobyt ojca w DPS. Podał, iż skarżący od [...] września 2009 r. zatrudniony jest w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., z miesięcznym wynagrodzeniem [...] zł netto. Ustalając sytuację dochodową skarżącego organ podał, że jego dochód przekracza 250% kryterium dochodowego, przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to wynosi zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. 477 zł, a 250% tego kryterium stanowi kwota [...] zł. Ponadto, jak wynika z wyliczeń kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty wynosi [...] zł i nie jest niższa niż 250% kryterium dochodowego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ustalając wysokość opłaty uwzględnił sytuację życiową i majątkową skarżącego, a w szczególności fakt, iż wynajmuje mieszkanie i ponosi wysokie koszty z tym związane bowiem obciążył go kwotą [...] zł miesięcznie, a nie wynikającą z różnicy pomiędzy jego dochodem, a kwotą [...] zł stanowiącą 250% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ([...] zł – [...] zł = [...] zł). Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż zmiana sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego na skutek zawarcia związku małżeńskiego, względnie nie przedłużenia umowy o pracę stanowić może podstawę do zwolnienia z partycypowania w kosztach utrzymania ojca w DPS. Wskazał, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty z powodu nie wywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich. Od decyzji tej skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w sytuacji, gdy jego stan rodzinny i majątkowy nie pozwala na ponoszenie opłat za pobyt ojca w DPS. Podniósł, iż [...] sierpnia 2010 r. zawarł związek małżeński. Jego żona utrzymuje się ze stypendium w kwocie [...] zł, natomiast on od [...] września 2010 r. zmienił pracę i jego wynagrodzenie wynosić będzie [...] zł brutto. Podniósł, iż opłaty miesięczne są bardzo wysokie (czynsz za wynajem [...] zł + opłaty za media). Powtórzył, iż decyzję o ponoszeniu przez niego opłat za pobyt ojca w DPS uważa za niesprawiedliwą, z uwagi na skazanie ojca za znęcanie się nad najbliższymi członkami rodziny. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Podało, że zmiana sytuacji rodzinnej i dochodowej może stanowić podstawę do zwolnienia z partycypowania w kosztach utrzymania osoby w DPS przy ustaleniu odpłatności za kolejny okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jego ojca. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do dps. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w dps można, na ich wniosek zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do dps następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w dps indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w dps mogą być osoba skierowana, a także ( a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w dps, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do dps oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, wstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikający z art. 59 ust. 1, ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest także w literaturze ( zob. A. Prekut – ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ups kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w dps przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w dps, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ups. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ups. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł za pobyt R. N. w Domu Pomocy Społecznej w D. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 ups. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt R. N. w dps, której stroną byłby skarżący. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] lipca 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom poprzez jego niewłaściwe sformułowanie. Dodać przy tym należy, iż decyzja ta jest wadliwa także z innych przyczyn. Organ pierwszoinstancyjny nie sprecyzował w sposób jednoznaczny na rzecz jakiej gminy skarżący miałby dokonywać zwrotu kwoty [...] zł. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak wskazania gminy, na rzecz której ma być prowadzona egzekucja nie daje możliwości przeprowadzenia egzekucji i nie może stanowić podstawy prawnej nałożonego na skarżącego obowiązku. Dodać także należy, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca skarżącego w dps, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Z akt administracyjnych nie wynika też, by przed wydaniem decyzji organy administracji obu instancji umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym naruszyły przepis art. 10 § 2 kpa zwłaszcza, że skarżący kwestionował w skardze prawdziwość ustaleń organów co do swojej sytuacji rodzinnej, finansowej. W tej sytuacji, skoro ustalenia te stanowiły podstawę do częściowego zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu naruszenie w/w przepisu może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć również należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 64 ups ma charakter uznaniowy. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu od opłaty zależna jest od sytuacji materialnej, rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak nie może być ono dowolne i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Tego rodzaju decyzje organ winien uzasadnić także w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy też organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Tymczasem w sprawie niniejszej nie wskazano dlaczego uznano, że skarżący podoła uiszczaniu opłaty w takiej właśnie wysokości. Analiza uzasadnienia decyzji nie pozwala bowiem na stwierdzenie tego, jakimi kryteriami kierował się organ I instancji uznając zwolnienie skarżącego z tych opłat do tej właśnie kwoty za zasadne ani dlaczego nie rozstrzygnął o zwolnieniu w całości. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 ustawy o pomocy społecznej, ale i art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kpa normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, dokonać usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku. . ----------------------- 8