VIII SA/Wa 1030/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia świadczenia nienależnie pobranego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"), po rozpoznaniu odwołania B. B. (dalej: "skarżąca") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (organ I instancji) przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej "MOPS") z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej umorzenia świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł., wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] czerwca 2011 r. organ I instancji wydał wobec skarżącej dwie decyzje w zakresie ustalenia wysokości świadczenia nienależnie pobranego: - o numerze [...], odnoszącą się do pobranego zasiłku okresowego na podstawie 3 decyzji z dnia: [...] października 2010 r., [...] kwietnia 2011 r. i [...] stycznia 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł., - o numerze [...], odnoszącą się do pobranego zasiłku celowego na podstawie 5 decyzji z dnia: [...] października 2010 r. (3 decyzje) oraz [...] stycznia 2011 r. (2 decyzje) w łącznej kwocie [...] zł. Jednocześnie powyższymi ostatecznymi decyzjami nałożono obowiązek zwrotu tych świadczeń w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu obu decyzji organ I instancji podniósł, że w październiku 2010 r. zaszły zmiany w sytuacji dochodowej skarżącej, o których strona nie poinformowała MOPS w R., a mianowicie syn skarżącej, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, podjął pracę na umowę o dzieło, którą wykonywał do stycznia 2011 r. O tym fakcie pracownik socjalny dowiedział się dopiero w lutym 2011 r. podczas rozmowy z synem skarżącej. W związku z ustaleniem, że wynagrodzenie syna skarżącej w październiku 2010 r. wyniosło [...] zł., a w styczniu [...] zł., to wraz z innymi świadczeniami rodzina skarżącej nie kwalifikowała się do żadnej pomocy socjalnej. Pobrane w tym okresie zasiłki celowe w kwocie [...] zł. oraz zasiłki okresowe w kwocie [...] zł. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Skarżąca nie dokonała spłaty tych kwot, tylko w dniu [...] czerwca 2011 r. złożyła wniosek o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych w łącznej kwocie [...] zł. We wniosku powołała, że nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty z uwagi na swoja ciężką sytuację finansową. Podała, że jest osobą chorą, musi stosować dietę i leki, nie może (z uwagi na wiek) znaleźć pracy. Jej miesięczny dochód to [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania organ I instancji 2 decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił umorzenia świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł. oraz w kwocie [...] zł. W ocenie organu w obu przypadkach zasadne jest odroczenie terminu spłaty na okres 3 miesięcy. Organ ustalił, że B. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Dochód rodziny skarżącej stanowi świadczenie alimentacyjne w kwocie [...] zł., dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. oraz zasiłek okresowy w kwocie [...] zł., co daje łączną kwotę [...] zł., nie przekraczającą kryterium dochodowego. W ocenie organu wniosek o umorzenie kwoty [...] zł. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem syn skarżącej jest osobą młodą, zdrową, zdolną do podjęcia zatrudnienia, co wpłynie w przyszłości na poprawę sytuacji materialnej rodziny i umożliwi skarżącej spłatę zadłużenia. Organ przyznał, że sytuacja materialna rodziny skarżącej jest trudna, ale nie ma podstaw do umorzenia, tylko do odroczenia płatności na 3 miesiące, o ile skarżąca złoży taki wniosek na piśmie. Na skutek odwołania skarżącej, w którym wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację materialną swojej rodziny, organ II instancji wydał dwie decyzje z dnia [...] września 2011 r.: - o numerze [...], w której utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł. oraz - o numerze [...], w której utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu obu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzje podejmowane w sprawie umorzenia świadczenia nienależnie pobranego należą do tzw. uznania administracyjnego, a zatem organ nie ma obowiązku, lecz ma prawo odstąpić od żądania zwrotu świadczenia. Przychylił się do uzasadnienia organu I instancji, iż sytuacja materialna skarżącej może ulec poprawie z uwagi na możliwości zarobkowe jej syna, który w okresie od października 2010 r. do stycznia 2011 r. podejmował pracę na umowę o dzieło, osiągając dochód na poziomie [...] – [...] zł. miesięcznie. Zasadne więc jest stwierdzenie, że podjęcie przez syna B. B. pracy mogłoby spowodować poprawę sytuacji finansowej rodziny w stopniu na tyle dostatecznym, że w efekcie dałoby to możliwość zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest przed umorzeniem świadczeń uprzednie odroczenie terminu jego płatności, czy rozłożenie na raty. Takie podejście stanowi wyważenie interesu społecznego z indywidualnym interesem strony. Od decyzji SKO o numerze [...], w której organ utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł., skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej zmianę i uwzględnienie jej wniosku o umorzenie. Podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i niesłuszna, ponieważ ona nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem, a takie oświadczenie wymusił na niej pracownik socjalny podczas przeprowadzanego wywiadu środowiskowego. Skarżąca oświadczyła, że żyje w ubóstwie i nie ma możliwości spłacić żądanej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mówi art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a., a mianowicie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Organy administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i zbadania stanu faktycznego sprawy w granicach wniosku i odpowiedniej podstawy prawnej (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie na jego podstawie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art.107 § 3 k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej, ani też do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego. Podstawą prawną rozpoznawanej sprawy jest art. 104 ustęp 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W tym względzie organy orzekają w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie oznacza to dowolności orzekania. W przypadku więc decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i przekonywującym uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, ocena organów w zakresie, iż brak jest przesłanek do umorzenia skarżącej świadczeń nienależnie pobranych, ponieważ prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z synem lat 21, uczącym się w liceum zaocznym, który jest młody, zdrowy, a więc ma możliwości zarobkowe, co potwierdził podjęciem umowy o dzieło w okresie październik 2010 r.- styczeń 2011 r., nie jest oparta na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i właściwej jego ocenie. Okoliczność podjęcia okresowej pracy dorywczej przez syna skarżącej była podstawą do wydania decyzji o uznaniu kwoty [...] zł. za świadczenie nienależnie pobrane. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny zobowiązany jest dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia i rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o którym mowa w art. 104 ustęp 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007 r., I SA/Wa 983/07, LEX nr 460809). W przedmiotowej sprawie wniosek o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych złożyła sama zainteresowana, jednak w ocenie Sądu, nie można uznać za wystarczających, w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego na użytek zastosowania art. 104 ustęp 4 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzeń organów, że skoro syn skarżącej podejmował prace dorywcze w ramach umowy o dzieło w okresie od października 2010 r. do stycznia 2011 r., to ma on możliwości zarobkowania. Organy dokładnie nie ustaliły: jakiego rodzaju prace wykonywał syn skarżącej, czy dochody uzyskiwał co miesiąc od października 2010 r. do stycznia 2011 r., czy też tylko 2 razy, w październiku 2010 r. i w styczniu 2011 r., z czego wynika wysokość dochodów, jakie miał uzyskać syn skarżącej. W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy brak jest oświadczenia syna skarżącej na tę okoliczność, notatki pracownika socjalnego z rozmowy z nim na temat uzyskanych dochodów, czy też wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z nim w celu wyjaśnienia tego faktu. Ponadto organ I instancji w decyzji o wysokości świadczenia nienależnie pobranego ustalił, że syn skarżącej podjął pracę na umowę o dzieło w październiku 2010 r., którą wykonywał do stycznia 2011 r., a następnie wynagrodzenie syna uwzględnił w dochodach tylko za październik 2010 r. i styczeń 2011 r. Nie wiadomo więc, czy osiągał dochody w listopadzie i grudniu 2010 r. Z kolei organ II instancji przyjął, że syn skarżącej osiągał dochody na poziomie [...] zł. -[...] zł. miesięcznie w okresie od października 2010 r. do stycznia 2011 r. Zdaniem Sądu, ustalenia organów w tym zakresie są dowolne, nie poparte żadnymi dowodami, co w konsekwencji prowadzi do braku przedstawienia w sposób dostateczny motywów odstąpienia od umorzenia kwoty nienależnie pobranej przez skarżącą. Zdaniem Sądu, organy w ramach uznania administracyjnego, wynikającego z art. 104 ustęp 4 ustawy o pomocy społecznej, winny zbadać całokształt sytuacji, w jakiej znajduje się skarżąca, zarówno materialnej, dochodowej, jak i życiowej. Dopiero zestawienie kwot uzyskiwanego dochodu, ponoszonych wydatków, a także warunków egzystencjalnych skarżącej, może dać prawidłową odpowiedź, czy żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie byłoby, choćby w części nadmiernym obciążeniem dla skarżącej, czy też niweczyłoby w ogóle skutki udzielonej mu pomocy finansowej. Organy obu instancji zgodnie uznały, że sytuacja materialna rodziny skarżącej jest trudna, poniżej kryterium dochodowego, ona jest schorowana, wymaga opieki lekarskiej, jednak pomimo takich ustaleń wydały odmowną decyzję w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Z wyjaśnień skarżącej na rozprawie w dniu [...] lutego 2011 r. wynika, że nie ma dobrego porozumienia z synem, który już nie pracuje, nie pobiera świadczenia alimentacyjnego, posiada status bezrobotnego, a nadto nie mieszkał z nią przez ostatnie pół roku; wrócił dopiero w styczniu 2012 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a., dokona uzupełnienia materiału dowodowego przez dokonanie ponownie ustaleń, czy w sytuacji skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za umorzeniem kwoty [...] zł. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia (druga decyzja SKO nr [...] nie została zaskarżona). Zajęte przez organ stanowisko winno być wyczerpująco i przekonywująco uzasadnione, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, z uwzględnieniem wszystkich uwag poczynionych wyżej przez Sąd. Poza tym organy winny mieć na uwadze , iż przepis art. 104 ustęp 4 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia i wiąże się z art. 100 ustęp 1 tej ustawy, w której zawarta jest ogólna zasada pomocy społecznej kierowania się w postępowaniu w sprawie tego rodzaju świadczeń dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007 r., I SA/Wa 979/07, LEX nr 436733). W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.