VIII SA/Wa 1032/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego Z. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi pana Z. D. (dalej: skarżący lub zobowiązany) jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] (dalej" DIS lub organ odwoławczy) nr [...]z [...]października 2016 r. Postanowieniem tym organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: Naczelnik US lub organ egzekucyjny) nr [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...]sierpnia 2016 r. Naczelnik US umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], obejmującego postanowienie o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. W tym postanowieniu o umorzeniu PINB stwierdził, że w wyniku dokonanych czynności powstały koszty egzekucyjne w wysokości [...]zł, które zostały w całości wyegzekwowane. Jako podstawę prawna postanowienia wskazano art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, dalej; u.p.e.a.). Wydanie postanowienia przez PINB poprzedziło następujące postępowanie: 1) Postanowieniem nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]września 2008 r. na podstawie art. 32, art. 12 § 4 i 5 oraz art.122 u.p.e.a.) nałożono na Z. D. grzywnę w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB [...]z [...]sierpnia 2008 r. To ostatnie postanowienie było wydane na podstawie decyzji PINB nr [...]z [...]września 2006 r. nakazującej rozebrać wagę samochodową tj. urządzenie wagowe oraz budynek obsługi w [...]przy ul. [...]. (w decyzji zaznaczono, że do wykonania rozbiórki należy przystąpić z chwilą uprawomocnienia się decyzji). Do wykonania tej decyzji wezwano upomnieniem z [...]października 2007 r. 2) Postanowieniu nr [...]nadano tytuł wykonawczy [...] z [...]sierpnia 2015 r., któremu Naczelnik [...]Urzędu Skarbowego w [...]jako organ egzekucyjny nadał klauzulę wykonalności [...]września 2015 r. 3) Na podstawie tytułu wykonawczego wskazanego wyżej skierowano [...]września 2015 r. egzekucję do dwóch rachunków bankowych. Określono tam kwotę kosztów egzekucyjnych [...]zł. 4) Pismem z [...]września 2015 r. PINB wystąpił do Naczelnika US o zwrot tytułu wykonawczego z [...]sierpnia 2015 r. w związku z niezakończeniem sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. 5) Naczelnik US pismem z [...]września 2015 r. wystąpił do banków z zawiadomieniami o uchyleniu zajęcia. 6) Następnie Naczelnik US pismem z [...]września 2015 r. wystąpił do PINB z informacją, że tytuł wykonawczy należy do organu egzekucyjnego i nie może być zwrócony, wystąpił o wskazanie, która z przesłanek umorzenia określonych w art. 59 u.p.e.a. wystąpiła w sprawie. 7) Pismem z [...]października 2015 r. PINB poinformował Naczelnika US, że nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 59 u.p.e.a. i na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. 8) Naczelnik US postanowieniem z [...]października 2015 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne, na które Z. D. wniósł zażalenie twierdząc, że nie można zawiesić postępowania, które nie mogło być wszczęte. Twierdził, że orzeczenie grzywny zostało 7 lat wcześniej uchylone w całości łącznie z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny, na podstawie postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Bezprawnie zostały zatem nałożone na niego koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł. 9) Postanowieniem z [...]listopada 2015 r. po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Izby Skarbowej w [...]utrzymał w mocy postanowienie Naczelnik US z [...]października 2015 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu tego postanowienia DIS wskazał m.in., że odnośnie kwestii powstałych kosztów egzekucyjnych, to zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te wraz z pobranymi odsetkami organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, organ egzekucyjny obciąża tymi kosztami wierzyciela. 10) Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2015 r. sygn. akt VIII SA 544/15 uchylono po wznowieniu postępowania decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2015 r. nr [...]w uchylającą decyzję PINB odmawiającą uchylenia decyzji PINB Nr [...]. 11) Pismem z [...]czerwca 2016 r. skierowanym do Naczelnika US PINB wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Poinformował, że w wyniku zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie odmówiono uchylenia decyzji PINB nr [...] stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. 12) Postanowieniem z [...]czerwca 2016 r. Naczelnik US podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. 13) Pismem z [...]czerwca 2016 r. Z. D. zgłosił do PINZ przystąpienie do rozbiórki, wniósł o zawieszenie postępowania obejmującego należność z tytułu grzywny i opłaty egzekucyjnej. 14) Pismo Z. D. z [...]czerwca 2016 r. zostało przez PINB wysłane do Naczelnika US wraz z pismem z [...]lipca 2016 r. (informującym o wykonaniu obowiązku przez zobowiązanego (wpłynęło do Urzędu Skarbowego [...]lipca 2016 r.). 15) Zawiadomieniami o zajęciu z [...]lipca 2016 r. Naczelnik US zajął rachunki w dwóch bankach - na kwotę [...] (w tym, [...]zł kosztów egzekucyjnych). 16) Decyzją nr [...]z [...]lipca 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki ze względu na jej wykonanie. Postanowieniem nr [...]r. PINB umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące nałożenia grzywny przymuszającej, postanowieniem nr [...]r. PINB umorzył grzywnę nałożona celem przymuszenia. 17) NUS pismem z [...]sierpnia 2016 r. zawiadomił banki o zmianie wysokości zajęcia do kwoty [...]zł. 18) Pismem z [...]sierpnia 2016 r. Naczelnik US zwrócił do PINB pismo z [...]lipca 2016 r. z uwagi na brak jednoznacznego stwierdzenia charakteru pisma informując, że Naczelnik US nie jest właściwy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia grzywny. Zwrócił też uwagę na inne uchybienia formalne pisma. 19) Kolejnym pismem z [...]sierpnia 2016 r. Naczelnik US uchylił zajęcia. 20) Wspomnianym na wstępie postanowieniem z [...]sierpnia 2016 r. Naczelnik US umorzył postępowanie egzekucyjne. Z. D. pismem z [...]sierpnia 2016 r. wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w [...]zażalenie na postanowienie Naczelnika US z [...]sierpnia 2016 r. o umorzeniu. W zażaleniu tym na wstępie wniósł o zwrot bezpodstawnie pobranej gotówki w kwocie [...]zł. Podnosił, że nie powinno się umarzać postępowania egzekucyjnego, którego nie miało prawa być. Wskazał, że w dniu wykonywania czynności egzekucyjnych polegających na zajęciu rachunków bankowych, to jest [...]lipca 2016 r., postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było już od 15 dni umorzone i w dniu zajęcia rachunków nie istniał już obowiązek zapłaty grzywny. W ocenie skarżącego w tej sytuacji organ egzekucyjny nie miał prawa wszcząć czynności egzekucyjnych polegających na zajęciu rachunków bankowych i pobrać [...]zł nienależnych kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Dyrektor IS po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy postanowienie NUS z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu swojego postanowienia podał, że organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 u.p.e.a., to jest na wniosek wierzyciela. I nie był upoważniony do badania, czy nie zaszła inna przesłanka umorzenia z wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. Odnośnie zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego po umorzeniu egzekwowanej grzywny, to na takie działanie stronie przysługiwała skarga na czynności egzekucyjne i w niniejszym postępowaniu takie zarzuty nie będą podlegały rozpatrzeniu, skoro skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia skargi na te czynności organu egzekucyjnego. Co do kosztów egzekucyjnych Dyrektor IS wyjaśnił, że było to konsekwencją podjęcia czynności egzekucyjnych. Wskazał też, że jeżeli koszty powstały i nie zaszły żadne zdarzenia wpływające na ich byt, np. w postaci umorzenia przez organ egzekucyjny na podstawie art. 64e u.p.e.a. oraz nie zostało stwierdzone, że zaistniały przesłanki z art. 64c § 2-43 u.p.e.a., koszty te obciążają zobowiązanego. Z. D. wniósł na to ostatnie postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot pobranych kosztów egzekucyjnych. W skardze podnosił m.in., że PINB na dzień wystawienia tytułu wykonawczego z [...]sierpnia 2015 r. nie był w posiadaniu prawomocnej decyzji nakładającej obowiązek, a zatem wystawienie tytułu wykonawczego było niezgodne z prawem. Zauważył, że na pismo PINB z [...]lipca 2016 r. przesłane do organu egzekucyjnego, organ ten odpowiedział [...]sierpnia 2016 r., a miedzy tymi datami dokonał zajęcia i pobrania gotówki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w [...]wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że z mocy art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym, o ile u.p.e.a. nie stanowi inaczej mają zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), a wiec i ogólne zasady postępowania administracyjnego. Spośród tych zasad należy w szczególności wskazać na: wynikająca z art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej nakazująca organom podejmować z urzędu i na wniosek wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na określoną w art. 8 K.p.a. zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, oraz na wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W przedmiotowej sprawie organy zdawały się nie respektować przynajmniej częściowo tych zasad. Zwraca uwagę z jednej strony na pewna nieudolność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedstawiania pisemnych wniosków kierowanych do organu egzekucyjnego w zakresie podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Z drugiej strony organ egzekucyjny podchodzi do pism kierowanych przez PINB nazbyt formalistycznie, kierując pisma mające na celu wyjaśnienie treści pism słanych przez PINB. Wywołuje to negatywne skutki dla skarżącego, którego organy zdają się nie dostrzegać, w szczególności, że organ egzekucyjny zdaje się wykorzystać pewną nieporadność formalną PINB przeciwko skarżącemu. W szczególności zwraca uwagę na fakt, że pismem z [...]czerwca 2016 r. (doręczonym do PINB [...]lipca 2016 r.) skarżący zgłosił do PINB przystąpienie do rozbiórki i wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego obejmującego należność z tytułu grzywny i opłaty egzekucyjnej. Pismo to PINB przesyła do organu egzekucyjnego dopiero pismem z [...]lipca 2016 r. (doręczonym [...]lipca 2016 r.) informującym wprawdzie o wykonaniu egzekwowanego obowiązku, jednak nie zawierającym wniosków formalnych. Organ egzekucyjny, aż do [...]sierpnia 2016 r., a więc ponad dwa tygodnie zastanawia się nad treścią pisma PINB z [...]lipca 2016 r. i dopiero pismem z [...]sierpnia 2016 r. zwraca pismo z [...]lipca 2016 r. bez rozpatrzenia, udzielając PINB wyczerpujących porad prawnych w sprawie postępowania egzekucyjnego. Jednak w czynnościach egzekucyjnych Naczelnik US jest szybszy, bo w ciągi 6 dni od otrzymania pisma PINB z [...]lipca 2016 r. dokonuje zajęcia całej grzywny wraz z kosztami egzekucyjnymi. Należy oczywiście docenić staranność organów, które dbają o wysoki poziom wiedzy prawnej i przestrzegania wymogów formalnych przez siebie i inne organy państwowe, jednak w tych swoich staraniach nie mogą zapominać o obywatelach, ich prawach i naturalnie słabszej pozycji w starciu z organami Państwa, zwłaszcza jeśli obywatele ci nie korzystają z fachowej pomocy prawniczej. Po tych uwagach dotyczących wadliwości działań organów PINB i organu egzekucyjnego należy przejść do oceny zaskarżonej decyzji Dyrektora IS. Dyrektor IS być może zauważał wskazane nieprawidłowości w działaniach Naczelnika US i PINB, jednak zachowują nadmierny w ocenie Sądu formalizm, nie chciał się do nich odnieść ograniczając się do stwierdzenia, że wniosek wierzyciela o umorzenie postępowania egzekucyjnego zwalnia organ egzekucyjny od badania, czy nie zaszła inna z wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego. Taka interpretacja art. 59 § 1 u.p.e.a. jest wadliwa. Przepis ten wskazuje na różne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, z których żadnej nie daje pierwszeństwa. Z przepisu tego nie wynika, że nie mogą równocześnie występować różne z wymienionych tam przesłanek umorzenia postępowania, a w szczególności, że złożenie wniosku o umorzenie przez wierzyciela wyłącza możliwość badania, czy nie zaszły inne przesłanki umorzenia. Przecież chociażby ze względu na treść art. 60 § 1 u.p.e.a. konieczne jest badanie innych niż wniosek wierzyciela przesłanek umorzenia, skoro to w przypadku innych niż wniosek wierzyciela przyczyn umorzenia powstaje określony w tym przepisie skutek uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. W realiach tej sprawy w szczególności należało wyjaśnić, czy nie istniała przesłanka umorzenia wymieniona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a (brak wymagalności, umorzenie lub wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku). Dyrektor IS rozpatrując zażalenie dysponował przecież postanowieniem PINB z [...]lipca 2016 r. o umorzeniu grzywny, która była przedmiotem egzekucji przez Naczelnika US. Zażalenie skarżącego dotyczyło w istocie przede wszystkim kwestii obciążenia go kosztami postępowania egzekucyjnego, gdzie podnosił argumenty wskazujące, że w jego ocenie wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Dlatego też konieczne było zbadanie tej kwestii, gdyż zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a taka sytuacja może spowodować obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. O ile nie można wymagać od organu egzekucyjnego I instancji, by rozważał tę kwestię umarzając postępowanie, jeśli nie miał odpowiednich żądań i informacji w tym zakresie, to organ odwoławczy nie był zwolniony z obowiązku badania tego, gdyż dysponował zarówno dokumentami pozwalającymi to ocenić jak i wnioskiem skarżącego dążącego do nieobciążenia go kosztami egzekucyjnymi. Ten sam Dyrektor IS miał tego świadomość, skoro w postanowieniu z [...]listopada 2015 r. (wymienionym wyżej) pouczał skarżącego o treści art. 64 c § 3 u.p.e.a. Jednak sam o tym pouczeniu zapomniał. Tak więc wadliwa wykładnia art. 59 § 1 u.p.e.a. i nierozważenie przesłanek do zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a., w powiązaniu z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 8 p.p.s.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenia postępowania bez tych naruszeń mogło doprowadzić do nieobciążenia skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego. Nawiązując jeszcze do uwag Dyrektora IS zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący mógł skarżyć dokonane zajęcia należy zauważyć, że działania organu egzekucyjnego mogły go w tym zakresie wprowadzać w błąd zarówno co do sytuacji prawnej, skali jego obciążeń i terminów zaskarżenia. Skarżący zawiadomienie o zajęciu z [...]lipca 2016 r. otrzymał [...]sierpnia 2016 r., a więc zgodnie z pouczeniem termin do wniesienia skargi na zajecie upływał [...]sierpnia 2016 r. Przed upływem tego terminu ([...]sierpnia 2016 r.) skarżący otrzymał zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia do [...]zł ([...]sierpnia 2016 r), informację o uchyleniu zajęcia z [...]sierpnia 2016 r. (otrzymał [...]sierpnia 2016 r.) oraz postanowienie z [...]sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ([...] sierpnia 2016 r.). Zwłaszcza informacja o zmianie wysokości zajęcia do [...]zł (bez wyjaśnienia przyczyn tego) i informacja o uchyleni zajęcia mogły go wprowadzać w błąd, co do jego sytuacji prawnej i obciążenia kosztami egzekucyjnymi, co mogłoby być rozważane jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na zajęcia egzekucyjne z [...]lipca 2016 r. w przypadku, gdyby rozpatrywać zażalenie z [...]sierpnia 2016 r. jako zawierające również skargę na zajęcie. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] rozpatrując ponownie sprawę będzie zobowiązany wziąć pod uwagę przedstawioną przez Sąd wykładnię prawa, w szczególności art. 59 § 1 u.p.e.a. Zobowiązany też będzie rozważyć kwestię obciążenia kosztami egzekucyjnymi przy uwzględnieniu treści art. 64c § 3 u.p.e.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia [...]sierpnia 2015 r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1101 ze zmianami, dalej p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.