VIII SA/Wa 104/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia [...] października 2014 r. znak [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego E. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: "SKO", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r, poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 94 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r, poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia E. B. (dalej także: "skarżący") na postanowienie Burmistrza Gminy K. (dalej także: "organ I instancji") znak: [...] z dnia [...] października 2014 r. negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr [...] położone w Ł., gmina K. - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: E. B., będący właścicielem nieruchomości położonej w Ł. gmina K., oznaczonej numerem działki [...], posiadającej Księgę Wieczystą Nr [...] wystąpił z wnioskiem o jej podział. Organ I instancji wskazał, iż teren na którym położona jest dzielona działka nr [...] nie jest objęty ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 20 marca 2008r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ł. gm. K. Dla ww. nieruchomości decyzją z dnia [...] lipca 2012 znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak: [...] z dnia [...] września 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez E. B., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z garażem. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2014 negatywnie zaopiniowano przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w Ł., jako niezgodny z wyżej opisaną decyzją o warunkach zabudowy. Na postanowienie to złożył zażalenie E. B. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem [...] z dnia [...] czerwca 2014r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego postanowienia SKO wskazało na treść przepisu art. 94 ust. 2 u.g.n. obligującego organ do zawieszenia postępowania o podział nieruchomości, jeżeli wniosek o podział złożony został po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu - do czasu uchwalenia planu, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział. Stosownie do treści wskazanego przepisu i wskazań SKO zawieszono postępowanie, jednak w okresie zawieszenia postępowania nie doszło do uchwalenia planu, mimo wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ł. gminy K. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach [...] września 2014 r. do [...] października 2014 r. Wobec wydania przed dniem złożenia wniosku o podział decyzją o warunkach zabudowy, obowiązującą w dacie złożenia wniosku i upływu okresu 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział, organ I instancji wskazał, iż możliwa jest ocena zgodności podziału z wyżej opisaną decyzją. Powołując się na art. 93 ust.1 u.g.n. organ I instancji podniósł, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W przypadku zaś braku planu miejscowego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano także, iż zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wskazując na powyższe organ I instancji podniósł brak podstaw prawnych do pozytywnego zaopiniowania przedłożonego wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej w Ł. gmina K., przedstawiającego propozycję wydzielenia czterech działek oraz drogę wewnętrzną, którą będzie zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż decyzją [...] z dnia [...] lipca 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego z garażem. Z tych względów Burmistrz Gminy K. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działki Nr [...] położonej w Ł. gmina K. z propozycją wydzielenia działek Nr: Nr [...] o pow. [...] ha, Nr [...] o pow. [...] ha, Nr [...] o pow. [...] ha, Nr [...] o pow. [...] ha oraz Nr [...] o pow, [...] ha jako niezgodny z decyzją Burmistrza Gminy K. o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak: [...] z dnia [...] września 2012 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł E. B., zarzucając niewyjaśnienie jakich podstaw brakuje dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia po przypomnieniu przebiegu postepowania podniosło, iż tryb podziałów nieruchomości uregulowany jest w dziale III, rozdziale 1 "Podziały nieruchomości" u.g.n. Zgodnie z art.92 ust. 1 i 2 ww. ustawy - w przypadku braku planu miejscowego- przepisów rozdziału 1 powyższej ustawy nie stosuje się do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków) jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO wskazało, iż w sprawie niniejszej, będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] w ewidencji gruntów jest wykazana w części jako użytek rolny ("grunty orne i łąki trwałe") oraz w części jako grunty zadrzewione i zakrzewione. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia takiego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi zaś na fakt, iż objęta wnioskiem działka stanowi użytki rolne oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, jej podziału można dokonać pod warunkiem, że podział ten jest zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano jednocześnie, iż Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy ok. 150 m2 i budynku gospodarczego z garażem o powierzchni zabudowy ok. 50 m2 na działce nr [...] położonej w Ł. Teren przewidziany do realizacji powyższego zamierzenia budowlanego stanowi część działki nr [...] i na załączniku graficznym do decyzji został oznaczony literami ABCD. Organ odwoławczy podniósł, iż w świetle ustaleń powołanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy, teren ten może być zabudowany jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w liniach zabudowy określonych na załączniku graficznym decyzji, dodał, iż dojazd do działki nr [...] został ustalony z drogi powiatowej przez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...]. W ocenie SKO zaprojektowany podział działki nr [...] zakładający wydzielenie czterech działek gruntowych oraz drogi dojazdowej nie jest zgodny z warunkami określonymi w ww. decyzji o warunkach zabudowy, określonymi w ww. decyzji, ponieważ decyzja ta ustala wyraźnie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego domu mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym z garażem. Dla realizacji tego zamierzenia budowlanego nie jest konieczne wydzielenie czterech odrębnych działek i drogi, określonych w rejestrze gruntów odrębnymi numerami. Dojazd do działki nr [...] zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy zapewnia istniejąca droga wewnętrzna na działce nr [...]. Wskazano jednocześnie, iż właściciel nieruchomości nie może skutecznie żądać dokonania podziału nieruchomości według swojego uznania, a w niniejszej sprawie, prawnymi wyznacznikami ograniczeń podziału są ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...].07.2012 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i jedynie w świetle tych ustaleń dokonuje się oceny sposobu ewidencyjnego podziału nieruchomości. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. B. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Gminy K. oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego art. 92 ust. 1 i 2 oraz 94 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie; 3. naruszenie prawa procesowego art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; 4. naruszenie prawa procesowego art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 5. art. 10 k.p.a. poprzez nie umożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; 6. naruszenie prawa procesowego art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na skutek odwołania jedynie poprzez odniesienie się do zarzutów i jedynie zbadanie zaskarżonego postanowienia, co sprawia, iż zaskarżone postanowienie ma charakter kontrolny, a sprawa nie została przez organ odwoławczy ponownie rozpoznana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego przez siebie w zaskarżonym postanowieniu stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w tak zakreślonych granicach uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania ww. postanowień jest art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, iż w przypadku braku planu miejscowego, a wydania dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy ocena zgodności proponowanego podziału nieruchomości winna być dokonywana według kryterium zgodności tego projektu z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, to jest w odniesieniu do tego, czy zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy może być zrealizowane przy dokonaniu planowanego podziału. Pomimo braku planu miejscowego dokonywanie podziału nieruchomości powinno służyć wydzielaniu takich działek, które będą mogły zostać zagospodarowane (w myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Przemawia za tym także fakt, że w przepisie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ustawodawca wskazał te same kryteria oceny dopuszczalności podziału nieruchomości, na które wskazał wcześniej w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., tylko że tym razem kryteria te mają zastosowanie w sytuacji braku planu miejscowego. Tymczasem dokonywana przez orzekające w sprawie organy ocena przyjmuje odmienne od wynikających z ww. przepisów kryterium oceny zgodności projektu podziału z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako przyczynę odmowy pozytywnego zaopiniowania projektu podziału wskazuje bowiem brak potrzeby wydzielania działek dla realizacji zamierzenia budowlanego. Brak jest jednocześnie jakichkolwiek wywodów, z których wynikałoby dokonanie przez organy oceny przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., o której mowa wyżej. Z powyższych wywodów wynika zatem, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji dopuściły się w omawianym zakresie naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. polegającego na niepoczynieniu dostatecznych ustaleń, w efekcie czego doszło do sformułowania wniosków i wydania rozstrzygnięć, które nie powinny pozostawać w obrocie prawnym. Powyższe naruszenia mogą w istocie prowadzić także do naruszenia art. 8 k.p.a. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów rozdziału 1 "Podziały nieruchomości" nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. W myśl art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wypisu rejestru gruntów dołączonego do akt administracyjnych wynika, iż działka nr ew. [...] stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione, łąki trwałe oraz grunty orne. Bezsporne jednocześnie jest, iż dla działki nr ew. [...] decyzją z Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] (utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] września 2012 r. znak [...]) zostały ustalone warunki zabudowy. Tym samym wobec treści art. 92 ust. 2 u.g.n. do działki nr ew. [...] wskazanej we wniosku o podział mają zastosowanie przepisy Rozdziału 1 Działu III u.g.n. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy nie dokonując naruszenia art. 15 k.p.a., przy czym nie usunął wadliwości decyzji organu I instancji. Pozostałe zarzuty skargi wskazujące na naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. nie zostały uzasadnione w sposób pozwalający na odniesienie się do nich, a sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszeń pozwalających na uznanie zarzutów skargi w tym zakresie za zasadne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać ustaleń i oceny okoliczności sprawy z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu w tym zakresie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie orzekania. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylone postanowienie może być wykonane, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Kwota ta obejmuje [...] zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.