VIII SA/Wa 104/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b.") nakazał M. S. (dalej jako "skarżąca") wykonać do 28 kwietnia 2017 r. w przebudowanym budynku obory (stanowiącym obecnie budynek szopo-garażu) następujące roboty: 1. skrócić połać dachu budynku obory (stanowiącego obecnie budynek szopo - garażu) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. [...], gm. R., w części wystającej poza granice ww. działki; 2. wykonać orynnowanie bezpośrednio na ścianie ww. budynku, tak aby krawędź rynny nie występowała poza lico ściany i odprowadzić wody opadowe na własną posesję; 3. wykonać strop zapewniający szczelność umożliwiającą przenikanie spalin lub oparów paliwa do pomieszczenia na skład drewna usytuowanego obok oraz o odporności p.poż. El 60; 4. zdemontować prowizoryczną instalację oświetleniową i wykonać na nowo instalację oświetleniową; 5. wykonać wentylację grawitacyjną zapewniającą wymianę powietrza; 6. wykonać podjazd dla samochodu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca - właścicielka działki nr ewid. [...] w miejscowości P. [...], gm. R., posiadała zgłoszenie robót nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2013 r. złożone do Starostwa Powiatowego w L. na wymianę pokrycia dachowego na budynku gospodarczym z eternitu na blachodachówkę oraz orynnowanie budynku. Dodatkowo zgłoszenie obejmowało ocieplenie budynku styropianem. Skarżąca wykonała przebudowę budynku inwentarskiego (obory) zlokalizowanego na ww. działce bez wymaganego pozwolenia na budowę w myśl art. 29 P.b. Brak jest bowiem w ww. przepisie zwolnienia z pozwolenia na budowę przebudowy budynku inwentarskiego (obory). Nadto z rejestru zgłoszeń i pozwoleń na budowę przekazywanych przez Starostwo Powiatowe w L. do PINB wynika, że skarżąca nie posiadała pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego (obory), jak również dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, tj. z budynku inwentarskiego (obory) na budynek szopo-garażu. PINB przytoczył treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Podniósł, że w pomieszczeniu brak jest wentylacji umożliwiającej wymianę powietrza o jakiej mowa w § 108 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia; instalacja elektryczna przymocowana do stropu z płyty wiórowej; brak podjazdu; w pomieszczeniu garażowym wykonano prowizoryczny strop z płyty wiórowej prasowanej do którego przymocowano instalację elektryczną. Nadto zauważył, że roboty budowlane przy wykonaniu wymiany pokrycia dachowego i orynnowaniu na omawianym budynku zostały zakończone. Natomiast wystające zadaszenie dachu poza lico ściany na budynku który jest usytuowany w granicy narusza własność sąsiedzką. Spadek dachu przedmiotowego budynku wykonany jest w kierunku sąsiedniej działki. Zdaniem organu I instancji powyższe nieprawidłowości i ustalenia wskazują, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego (obory) co skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 - 51 P.b. Wykonanie zaś prac nakazanych w sentencji niniejszej decyzji doprowadzi wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła m.in., że przedmiotowy budynek wybudowany został przez jej dziadków w 1962 r. jako budynek gospodarczy wielofunkcyjny z dachem dwuspadowym i jest usytuowany przy granicy działki. Skarżąca wskazała, że nie dokonała przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zostało tylko wymienione pokrycie dachowe z eternitu na blachę oraz wykonano orynnowanie zgodnie zgłoszeniem skierowanym do Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2013 r. Roboty zostały wykonane zgodnie z ww. zgłoszeniem. Zdaniem skarżącej przepisy prawne podane w decyzji dotyczą dużych garaży na różnych poziomach z odpowiednimi podjazdami, które mogą niekorzystnie oddziaływać na pomieszczenie sąsiednie. Izolacja akustyczna oraz szczelność w stosunku do sąsiedniego pomieszczenia jakim jest w tym przypadku skład opału, nie ma zastosowania i żadnego znaczenia. Wykonanie stropu, zdemontowanie instalacji elektrycznej istniejącej i wykonanie nowej, jak również wentylacji grawitacyjnej oraz podjazdu, skarżąca uważa za wybryk PINB niezgodny do końca z obowiązującymi przepisami oraz naciąganie jej na koszty. Dlatego też wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z dnia 19 lipca 2016 r. R. C. wystąpiła do organu I instancji o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce należącej do skarżącej. W dniu 24 sierpnia 2016 r. dokonano kontroli ww. budynku gospodarczego, podczas której ustalono, że skarżąca około 3 lat temu wykonała przebudowę budynku inwentarskiego (obory) zmieniając sposób użytkowania tego obiektu. W ścianie szczytowej od strony północnej został wykonany otwór i zamontowana brama garażowa. Budynek inwentarski został przedzielony ścianą z bloczka siporex gr. 12 cm. W wyniku tej przebudowy powstały dwa pomieszczenia: garaż i skład drewna (opału). W pomieszczeniu garażowym wykonano prowizoryczny strop z płyty wiórowej prasowanej do którego przymocowano instalację elektryczną. W pomieszczeniu brak wentylacji umożliwiającej wymianę powietrza, brak jest też podjazdu do garażu. W pomieszczeniu składu opału - brak stropu, widoczne luźno ułożone desko, przechowywana jest większa ilość drewna opałowego. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na wykonaną przebudowę, jak również dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB, że poprzez wykonanie otworu w ścianie szczytowej od strony północnej przedmiotowego budynku, zamontowanie bramy garażowej, przedzielenie budynku ścianą z bloczka siporex gr. 12 cm, w wyniku której powstały dwa pomieszczenia: garaż i skład drewna (opału) skarżąca dokonała przebudowy budynku inwentarskiego (obecnie budynku szopo-garażu) usytuowanego na jej działce. Wprawdzie pismem z dnia 6 maja 2013 r. skarżąca dokonała zgłoszenia m.in. wymiany pokrycia dachowego na przedmiotowym budynku oraz wykonania orynnowania od strony działki nr ew. [...], jednakże z uwagi na to, że w wyniku powyższych robót doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, zasadnym stało się nałożenie na inwestora odpowiednich obowiązków. Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie § 29, § 102, § 103 ust. 1 i § 106 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wskazał, że w pomieszczeniu garażowym przedmiotowego budynku brak jest wentylacji umożliwiającej wymianę powietrza, instalacja elektryczna przymocowana jest do wykonanego prowizorycznie stropu z płyty wiórowej, ww. garaż nie posiada podjazdu, wymienione zadaszenie dachu wystaje poza lico ściany na budynku wraz spadkiem dachu i odpływem wody deszczowej w kierunku działki sąsiedniej. Powyższe potwierdza treść sporządzonego w dniu 24 sierpnia 2016 r. protokołu z czynności kontrolnych oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Zdaniem [...]WINB ww. nieprawidłowości naruszają powyżej wskazane warunki techniczne, a zatem koniecznym jest nakazanie skarżącej wykonanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b określonych w treści skarżonej decyzji obowiązków w celu doprowadzenia budynku inwentarskiego (obory) przebudowanego na budynek szopo - garażu zlokalizowanego na działce skarżącej do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB uznał je za niezasadne i nie mające wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie stwierdził bowiem nieprawidłowości w ustaleniach poczynionych przez PINB. Zdaniem [...]WINB odmienna, subiektywna ocena przez skarżącą występujących w niniejszej sprawie okoliczności, nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że § 203 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy garaży położonych poniżej lub powyżej terenu gdzie należy wykonać dojazd z pomocą pochylni. Tymczasem przedmiotowy budynek usytuowany jest na terenie równym. Nadto § 106 ww. rozporządzenia dotyczy garaży gdzie może wystąpić przenikanie spalin lub oparów paliwa do sąsiednich pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, usytuowanych obok lub nad garażem. Tymczasem nad garażem ani też obok w sąsiedztwie nie występują pomieszczenia na pobyt ludzi. Występuje tylko pomocnicze pomieszczenie przeznaczone na okresowe składowanie opału. W decyzji nie określono jaki ma być strop (z czego wykonany). Zdaniem skarżącej, strop jest zbędny bo nie ma nad nim pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wykonanie w tym przypadku szczelnego stropu żelbetowego naraża skarżącą na zbędne koszty. Ponadto zachodzi ryzyko, że ściany narażone zostaną na dodatkowe obciążenia, co może doprowadzić do ich uszkodzeń lub katastrofy budowlanej. Budynek został bowiem wybudowany w 1962 r. i jest wyeksploatowany w około 70 %. Pomieszczenie garażowe aktualnie spełnia wymogi związane z zabezpieczeniem samochodu przed wpływami atmosferycznymi i nie ma ujemnego oddziaływania na pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego podparte § 203 i § 106 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest niezgodne z rzeczywistością i dotyczy garaży w obiektach mieszkalnych i użyteczności publicznej gdzie za ścianą występują pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zakwestionował możliwość wykonania decyzji co do przesunięcia połaci dachowej ze względu na to, że ściana budynku stoi 20 cm na nieruchomości sąsiedniej. Nadto wniósł o dopuszczenie dowodów ze zdjęć w ilości 14 sztuk na okoliczność ustalenia wykonalności nałożonych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków. Sąd oddalił ww. wnioski dowodowe złożone przez pełnomocnika skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej wykonanie robót budowlanych wskazanych w ww. rozstrzygnięciu. Jak podnoszą organy obu instancji, skarżąca dokonała przebudowy budynku inwentarskiego (obory) znajdującego się na jej działce na budynek szopo – garażu. W wyniku powyższych robót doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, dlatego też zasadnym jest nałożenie na skarżącą jako inwestora odpowiednich obowiązków. Roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego co skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 - 51 P.b. Wykonanie zaś prac nakazanych w decyzji doprowadzi wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, poważne wątpliwości budzi zarówno zasadność, jak i wykonalność nałożonych decyzją organu I instancji obowiązków nakazujących skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych. Przede wszystkim zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie jakie jest przeznaczenie przedmiotowego budynku. Zdaniem organów jest to budynek szopo – garażu, natomiast skarżąca wskazuje, że jest to budynek gospodarczy wielofunkcyjny. Powyższe ustalenia organy opierają jedynie na protokole z przeprowadzonej kontroli przedmiotowego budynku oraz załączonej do tego protokołu dokumentacji fotograficznej, nie uwzględniając przy tym i w ogóle nie odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania. W konsekwencji organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć w wyczerpujący i przekonywujący sposób dlaczego przedmiotowy budynek stanowi tzw. szopo – garaż, do którego to zastosowanie ich zdaniem znajdują wskazane w kontrolowanych decyzjach przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jest to zaś o tyle istotne, że w sytuacji jeśli przedmiotowy budynek nie stanowi garażu, niecelowym byłoby nakładanie na skarżącą obowiązków określonych w pkt 3 - 6 decyzji organu I instancji. Organy nie wyjaśniły również dlaczego przedmiotowy budynek, wbrew temu co podnosi skarżąca, nie stanowi budynku gospodarczego. Tym samym organy niewątpliwie naruszyły art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym, również ustalenia organów obu instancji co do dokonanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku należy uznać za dowolne, a jako takie naruszające art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejną kwestią budzącą wątpliwości Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest wykonalność obowiązku nałożonego na skarżącą w punkcie pierwszym decyzji organu I instancji. Organy obu instancji nakładając powyższy obowiązek nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...] oraz opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji. Z uzasadnienia ww. wyroku, jak również z przedmiotowej opinii wynika, że budynek gospodarczy skarżącej na działce nr [...] położony jest w części na działce [...] należącej do innej osoby. Istnieje też spór graniczny między skarżącą a właścicielem ww. sąsiedniej działki o nr [...]. Zdaniem Sądu powyższe może mieć istotne znaczenie co do możliwości wykonania obowiązku polegającego na skróceniu połaci dachu przedmiotowego budynku w części wystającej poza granice działki skarżącej o nr [...], skoro jak wskazuje pełnomocnik skarżącej ściana przedmiotowego budynku stoi 20 cm na nieruchomości sąsiedniej. Organy obu instancji, pomimo tego, że posiadały materiał dowodowy z którego mogą wynikać wątpliwości co do wykonalności przedmiotowego obowiązku, nie dokonały żadnej analizy w tym zakresie. Tym samym, organy również i w tej części dopuściły się naruszenia wskazanych już wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie, zastosowanie trybu naprawczego o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b. poprzez nakazanie wykonania przez skarżącą robót budowlanych określonych w decyzji organu I instancji jest co najmniej przedwczesne. Niezbędne jest bowiem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w którym organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania i uwagi Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., wykaże zarówno zasadność, jak i celowość oraz wykonalność nałożonych obowiązków nakazujących skarżącej wykonanie określonych robót budowlanych. W pierwszej kolejności, organ I instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy winien jednoznacznie i przekonywująco wyjaśnić jakie jest przeznaczenie przedmiotowego budynku i czy w związku z tym zastosowanie do niego znajdują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W następnej kolejności winien rozważyć czy w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek położony jest w części na działce sąsiedniej należącej do innej osoby możliwe będzie wykonanie obowiązku polegającego na skróceniu połaci jego dachu w części wystającej poza granice działki skarżącej. Wypada jeszcze wyjaśnić, że Sąd oddalił wnioski dowodowe pełnomocnika skarżącej na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Złożone przez pełnomocnika skarżącej zdjęcia nie stanowią dokumentu w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto zostały wykonane – jak oświadczył sam pełnomocnik we wrześniu 2017 r., a więc już po wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Sąd administracyjny bada zaś zgodność z prawem decyzji organów na dzień ich wydania. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), bowiem skarżąca w postępowaniu przed Sądem była reprezentowana przez adwokata. Na koszty te składają się wpis w wysokości [...] zł, koszty wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł oraz opłata za dokument pełnomocnictwa 17 zł.