VIII SA/Wa 1040/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi I. B., Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. I. i Z.B. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o zwrot części ich nieruchomości, tj. części rowu o powierzchni [...] m.kw. i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zgodnej ze stanem użytkowania, aby uporządkować zapis w księdze wieczystej, tak aby zapis ten odzwierciedlał rzeczywisty stan prawny ich nieruchomości położonej w R., przy ul. M. [...]. W/wym. działkę użytkują nieprzerwanie od 1951 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001 r. Nr 38, poz. 454) odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta R. dla działki nr [...], stanowiącej rów, w zakresie wpisania jako właściciela do ww. działki I. i Z. B.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków m. R. zapisana jest działka nr [...], dla której figuruje wpis właściciel – Nieustalony, władający – Skarb Państwa. Na zlecenie organu sprawdzono poprawność zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków dot. przedmiotowych działek oraz sporządzono dokumentację geodezyjno – kartograficzną, stanowiącą podstawę do wprowadzenia ewentualnych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie tej dokumentacji poinformowano wnioskodawców, że nie legitymują się tytułem prawnym do ww. działki. W wyniku oględzin organ ustalił, że działki nr [...] i [...] (rów) są razem ogrodzone, jak zaś wynika z oświadczeń wnioskodawców stan ten istnieje od 1951 r. Organ wyjaśnił, że zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny, a nie konstytutywny, organ zaś nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać kwestii własnościowych, gdyż jego obowiązkiem jest rejestrowanie udokumentowanych stanów prawnych ustalonych w innym trybie, nie może ich sam tworzyć lub zmieniać, ponieważ od tego jest sąd cywilny. Mając na względzie ustalenia poczynione w sprawie organ wszczął z urzędu nowe postępowanie w stosunku do działki nr [...] w celu ujawnienia danych osób, które tą działką władają. Decyzja ta nie rozstrzygnie o prawie własności, a jedynie ustali aktualny stan faktyczny władania gruntem niezbędny dla celów ewidencji gruntów. Nadto organ wyjaśnił, że uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest sprawą administracyjną, lecz sprawą cywilną. Odwołanie od tej decyzji złożyli I. i Z.B.. W odwołaniu powtórzyli argumenty zawarte we wniosku twierdząc, że są właścicielami działki nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 77 §1, 107 § 2 kpa. Podnosząc te zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji przez sprostowanie odpowiednich wpisów w ewidencji gruntów zgodnie z ich wnioskiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak; [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwana dalej kpa,) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny w sprawie. W ocenie organu odwoławczego żądanie wnioskodawców zmierza do ukształtowania innego nowego stanu prawnego poprzez przyznanie im prawa do gruntu o powierzchni [...] m.kw. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wskazał, że w sprawie nie ma żadnej nowej dokumentacji świadczącej, ze ww. działka jest ich własnością. Z akt wynika natomiast, że przylegająca do działki wnioskodawców działka [...] powstała w 2008 r. z działki nr [...] sklasyfikowanej jako rów o nieuregulowanym stanie prawnym, z wpisem w ewidencji jako władającego – Skarb Państwa. Stan ten trwa niezmiennie od czasów założenia ewidencji gruntów w latach 60 – tych XX wieku. Ww. działka nie figuruje w żadnej księdze wieczystej jako własność państwa B.. Państwo B. są natomiast właścicielami działki nr [...], co wynika z księgi wieczystej oraz co znajduje potwierdzenie w ewidencji gruntów. W tej sytuacji organ odwoławczy wskazał, że organy geodezji i kartografii obowiązane są wprowadzać w ewidencji tylko prawidłowo i jednoznacznie udokumentowane zmiany w ewidencji na podstawie odpowiednich dokumentów. W ocenie organu II instancji organy administracji geodezyjno-kartograficznej nie mają kompetencji do rozstrzygania spornych kwestii własnościowych, nie mogą ingerować w aktualne tytuły prawne do gruntu i nie mogą wprowadzać zmian w ewidencji gruntów bez odpowiednich dokumentów. Prowadzenie ewidencji gruntów polega na rejestracji aktualnych stanów prawnych, wynikających z orzeczeń sądowych i notarialnych. Organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do spornego gruntu i kształtować nowego stanu prawnego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. O prawie własności wnioskodawców może orzec sąd cywilny i dopiero na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu organ administracji będzie mógł dokonać zmian zapisów w bazie ewidencji gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na tę decyzję złożyli I.B. i Z.B. (dalej jako skarżący). W uzasadnieniu podnieśli argumenty wskazane w odwołaniu dodatkowo wskazując, że nie zaistniało żadne zdarzenie faktyczne lub prawne, na podstawie którego nastąpiłoby przeniesienie własności części nieruchomości na inny podmiot. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] września 2010 r. organ I instancji poinformował, że w odrębnym postępowaniu w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję, mocą której dla działki nr [...] jako władającego wykreślono Skarb Państwa, a wpisano współwładających I. i Z. małżonków B.. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący oświadczyli, że popierają skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, a to w połączeniu z kognicją sądu administracyjnego sprowadzającą się do badania wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uznanie skargi za bezzasadną (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji objętej skargą konieczne jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38., poz. 454 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Uregulowania wyżej wymienionych aktów prawnych stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2077 z późn. zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 719/07 stwierdził, że ,, 2. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję, m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. 3. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych." (opubl. LEX nr 505313). W innym orzeczeniu z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 566/99 NSA stwierdził, że ,,Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. - por. § 38 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków).". Sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy jednak spraw nieistotnych i pod żadnym pozorem nie może być dokonywana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. (por. też § 30 ust. 1 rozporządzenia MGPiB oraz MRiGŻ z dnia 17.XII.1996 r.). Zmiana granic działki wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które - jak wyżej przedstawiono - może być podstawą zmian w ewidencji." LEX nr 46217. Z kolei w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1030/07 NSA wskazał, że ,,Samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków i wprowadzenie zmian przebiegu granic w związku z określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków." (opubl. LEX nr 496216). Zapisy w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do uregulowań ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisów w księgach wieczystych, z prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych, czy ostatecznych decyzji administracyjnych oraz aktów normatywnych. Przenosząc te ustalenia na stan faktyczno – prawny rozpoznawanej sprawy – należy stwierdzić, że organy administracji zasadnie odmówiły dokonania zmian w ewidencji gruntów w zakresie wnioskowanym przez skarżących. Od 1994 r., jak to podniosły organy administracji, w KW nr [...] figuruje jedynie działka nr ew. [...] jako własność małżonków B. (skarżących), natomiast w KW brak jest wpisów dotyczących działki nr [...]. Ponadto jak to wykazały organy administracji występuje ścisła zgodność między danymi ewidencyjnymi, a treścią KW i innych dokumentów znajdujących się w obiegu prawnym dot. działek nr [...] i [...]. Argumenty skarżących rozstrzygnięcia ich sprawy odmiennie niż sprawy J. i Z. braci B. są niezasadne, gdyż w obu tych sprawach występowały odmienne stany faktyczne i prawne. W rozpoznawanej sprawie skarżący powinni, w kontekście decyzji Prezydenta Miasta R. z dn. [...] czerwca 2010r. o ustaleniu współwładania działką nr [...] przez skarżących, doprowadzić do ewentualnego ustalenia tytułu prawnego do tej działki w drodze odpowiedniego postępowania cywilnego (np. o zasiedzenie), a dopiero potem ubiegać się o ujawnienie zapadłego w takim postępowaniu orzeczenia w operacie ewidencyjnym (w ewidencji gruntów). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.