VIII SA/Wa 1051/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego U. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5, art. 109, art. 155 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej jako ustawa o pomocy społecznej) oraz art. 104, art. 108, art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w pkt 1 swojego rozstrzygnięcia zmienił decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...] zmienioną decyzjami z dnia [...] lutego 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] kwietnia 2006 r., [...] sierpnia 2007 r. ustalającą opłatę za pobyt Z. M. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) [...] w R., ul. W. [...] w ten sposób, że od [...] kwietnia 2011 r. miesięczna opłata w ww. placówce wynosi [...] zł. W pkt 2 ww. decyzji organ orzekł, że opłata wynikająca z pkt 1 będzie wnoszona do kasy DPS [...] w R. do ostatniego dnia każdego miesiąca, w pkt 3 zobowiązał Z. M. do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł., w pkt 4 wskazał, że kwotę ustaloną w pkt 3 należy wpłacić do [...] sierpnia 2011 r. do kasy domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Organ wskazał, że ww. decyzja została wydana po uchyleniu jego poprzedniej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. i uwzględnieniu wytycznych organu II instancji. Podniósł, że w wyniku waloryzacji rent i emerytur uległa zmianie sytuacja dochodowa Z. M.. Wskutek przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód zainteresowanego od miesiąca marca 2011 r. wynosi [...] zł. Dochód ten stanowią renta rodzinna i renta socjalna wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz dodatkiem dla sieroty zupełnej wypłacane na podstawie decyzji ZUS w R.. Następnie organ podniósł, że Z. M. został skierowany do DPS w 1992 r., a zgodnie z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby pełnoletniej posiadającej dochód ustala się w wysokości 200 % kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1; opłata ta nie może być jednak wyższa niż 70 % dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Z kolei art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że opłata o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1-3, zostaje podwyższona do pełnego kosztu utrzymania, nie więcej jednak niż do 70 % dochodu osoby lub na osobę w rodzinie, po osiągnięciu przez dom pomocy społecznej standardu, zgodnie z art. 20 ust. 2. Organ wyjaśnił przy tym, że DPS [...] przy ul. W. [...] uzyskał standard od dnia [...] grudnia 2008 r. Organ zmienił odpłatność Pana Z. M. od kwietnia 2011 r., gdyż w jego ocenie decyzja o ustaleniu odpłatności jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, bowiem rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji potwierdza obowiązek prawny wynikający bezpośrednio z przepisu prawa. Decyzja deklaratoryjna wywołuje skutki prawne ex tunc, tj. od momentu w jakim dany stan faktyczny zaistniał. Nadto zatajenie przez stronę dochodu lub niedoinformowanie o jego zmianie w przypadku decyzji przyznającej świadczenie (konstytutywnej) uprawnia organ do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest niewątpliwie zmianą decyzji pierwotnej, ale z punktu widzenia jej charakteru nie ma to znaczenia prawnego, gdyż nadal jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, w przypadku ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Przyjęcie zaś odmiennego stanowiska przez organ I instancji oznaczałoby nagradzanie nierzetelności w wywiązywaniu się z obowiązku informowania o każdej zmianie sytuacji dochodowej. Zasadnym jest więc ustalenie odpłatności od dnia zmiany sytuacji dochodowej strony, tj. od dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ dodatkowo nadmienił, że nie ma innej prawnej możliwości aby uzyskać należność wynikającą z różnicy pomiędzy opłatą wnoszoną a opłatą należną. Na tej podstawie w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustalono odpłatność Z. M. za pobyt w DPS [...] w R. przy ul. W. [...] od [...] kwietnia 2011 r. i na dalszy okres w kwocie [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu zainteresowanego. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi, iż odpłatność zainteresowanego wynosiła [...] zł (wg poprzedniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.), niedopłata za okres od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. wynosi [...] zł ([...] zł - [...] zł = [...] zł x 4 miesiące = [...] zł). Powyższą kwotę należy wpłacić wraz z bieżącą odpłatnością do kasy domu pomocy społecznej do [...] sierpnia 2011 r. Nadto organ wyjaśnił, że wysokość opłaty może ulec zmianie w przypadku wystąpienia zmiany w sytuacji dochodowej strony. Zmiana dochodu nie wpływa jednak na wysokość odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Od powyższej decyzji Z. M. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie z uwagi na to, że jest ona dla niego krzywdząca i rażąco niesprawiedliwa. Odwołujący się podniósł, że jest od dziecka osobą niepełnosprawną, przykutą do wózka i wykluczoną w praktyce z rynku pracy. Skromna kwota, która pozostaje mu po potrąceniu przez organ rentowy za pobyt w domu pomocy, pozwala jedynie na zakup niezbędnych leków i materiałów opatrunkowych, ponieważ DPS ich nie zapewnia. O ile decyzja o podwyższeniu odpłatności, jakkolwiek dokuczliwa, jest przeze niego zrozumiała, o tyle konieczność regulowania "zaległości" jest dla niego nie do przyjęcia, tym bardziej, że nie był wcześniej informowany o konieczności dokonywania zapłaty za miesiące poprzedzające wydanie decyzji i nie miał możliwości zgromadzenia odpowiednich środków finansowych. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia zobowiązania Z. M. do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r., w łącznej kwocie [...] zł, w terminie do dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył argumentację jaką zawarł w swojej decyzji organ I instancji. Stanowisko przyjęte przez organ I instancji zdaniem Kolegium jest słuszne, gdyż hołduje ono wykładni celowościowej. Organ II instancji wskazał, że ideą art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w rozpatrywanym przypadku jest zmiana odpłatności za pobyt w DPS spowodowana zmianą sytuacji dochodowej mieszkańca domu. Decyzja o zmianie odpłatności powinna zatem nastąpić w tym samym czasie co zmiana sytuacji dochodowej, tj. w trybie bieżącym. Pamiętać bowiem należy, że po powzięciu przez właściwy organ informacji o zmianie sytuacji dochodowej strony, następuje etap postępowania w sprawie zmiany wysokości odpłatności. W konsekwencji przyjęcie, że decyzja zmieniająca wysokość odpłatności wywierałaby skutki tylko na przyszłość oznaczałoby, że zmiana tej odpłatności nie byłaby bieżąca. Ponadto w takiej sytuacji premiowane byłyby wszelkie opóźnienia w aktualizacji dochodowej osób korzystających z pomocy społecznej. Organ odwoławczy nadto dodał, że organ I instancji podnosząc odwołującemu się wysokość odpłatności słusznie uwzględnił zapis art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, stanowiący że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z akt sprawy wynika, że dochód odwołującego wzrósł z kwoty [...] zł do [...] zł, tj. o kwotę [...] zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi zaś [...] zł - zgodnie z § 1 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Wzrost dochodu odwołującego przekroczył więc 10% kwoty [...] zł, tj. [...] zł. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie, w zakresie zmiany odpłatności jest prawidłowe. Bezdyskusyjna w sprawie jest bowiem zmiana sytuacji dochodowej strony. Wysokość tej zmiany skutkuje zaś zmianą decyzji na niekorzyść strony w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem bowiem organu odwoławczego wydana w niniejszej sprawie decyzja ma charakter mieszany, tj. konstytutywno - deklaratoryjny. Rozwiązanie takie umożliwia odzyskanie należnych kwot. Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji ze skutkiem ex nunc, tj. ze skutkiem na przyszłość, w taki sposób aby aktualizowała ona przedmiotową opłatę za pobyt w DPS, równocześnie z momentem zmiany sytuacji dochodowej mieszkańca DPS. Na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustalono więc odpłatność odwołującego za pobyt w DPS od [...] kwietnia 2011 r. i na dalszy okres, w kwocie [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu odwołującego ([...] x 70% = [...]). Kolegium wyraziło jednocześnie zrozumienie dla jego wyjaśnień zawartych w odwołaniu dotyczących trudnej sytuacji materialno - życiowej wskazując przy tym, że przepisy ustawy nie przewidują jednak odstępstwa od normy art. 106 ust. 5 ww. ustawy z uwagi na taką sytuację. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał jednak za bezpodstawne żądanie w zaskarżonej decyzji zwrotu kwoty [...] zł, stanowiącej niedopłatę za pobyt w DPS w okresie [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. Organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte przez organ I instancji dotyczyło bowiem ustalenia odpłatności (zweryfikowania odpłatności) i zmiany wydanej w tym przedmiocie decyzji ostatecznej. Nieuprawnionym i przedwczesnym było zatem rozszerzenie rozstrzygnięcia o wyliczenie niedopłaconych środków pieniężnych i zobowiązanie Z. M. do ich spłaty w ściśle określonym terminie. Ustalenie wysokości ewentualnie nieopłaconych przez odwołującego się należności, możliwe będzie dopiero po określeniu decyzją ostateczną wysokości odpłatności za pobyt w DPS. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. M. (dalej jako skarżący). Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu. Wskazał, że w 1992 r. na mocy decyzji Wojewody R. został skierowany do DPS w R., gdzie mieszka do dnia dzisiejszego. Od początku sam opłacał koszty pobytu i nie kwestionował wysokości naliczanych mu opłat, które były ustalane na podstawie pobieranych od niego przez pracownika socjalnego stosownych dokumentów, tj. decyzji ZUS oraz odcinka ostatniej renty. W czerwcu 2011 r. otrzymał decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2011 r., którą zmieniono wysokość ponoszonej przez niego opłaty za pobyt w DPS, przy czym nowa opłata obowiązywać miała od [...] kwietnia 2011 r., czyli dwa miesiące wstecz od daty wydania decyzji. Nie zgodził się z tą decyzją, ponieważ była dla niego krzywdząca. Wniósł więc od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które je uwzględniło uchylając tę decyzję w całości. W swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Kolegium wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - wywiera skutki na przyszłość i może dotyczyć wyłącznie okresu, w którym została wydana, a nie sięgać swoim zakresem do dnia zmiany sytuacji dochodowej strony, na co organ I instancji powinien zwrócić uwagę rozpatrując ponownie sprawę. Decyzja organu I instancji wydana wskutek ponownego rozpoznania sprawy różniła się jednak od poprzedniej (uchylonej przez Kolegium) tylko tym, że skarżący został zobowiązany do zapłaty większej kwoty różnicy między nową opłatą, a wniesioną przeze niego w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. oraz terminem dokonania wpłaty. Decyzja ta nie uwzględniała więc stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii ustalenia daty, od której powinien on ponosić wyższą opłatę za pobyt w DPS. Wniósł więc odwołanie od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ku jego zaskoczeniu, całkowicie zmieniło zdanie. W decyzji z dnia [...] września 2011 r., której dotyczy skarga, stwierdziło bowiem, że organ I instancji miał prawo podnieść mu opłatę za pobyt w DPS za okres sprzed wydania decyzji, ponieważ zmiana odpłatności powinna nastąpić w tym samym czasie co zmiana sytuacji dochodowej, tj. w trybie bieżącym, bo w przeciwnym przypadku premiowane byłyby wszelkie opóźnienia w aktualizacji dochodowej osób korzystających z pomocy społecznej. Tym samym, skarżący został uznany za naciągacza, osobę nierzetelną i okłamującą organ I instancji. Tymczasem skarżący nigdy nie zatajał zmian wysokości swoich dochodów i niezbędne w tym zakresie dane są przekazywane do organu przez pracownika socjalnego. Tak też było w marcu 2011 r. po otrzymaniu przez skarżącego decyzji ZUS o waloryzacji renty. Do tej pory dotyczące skarżącego decyzje organu I instancji o zmianie wysokości opłaty za pobyt w DPS zawsze były wydawane w miesiącu, od którego zmiana miała obowiązywać, a nie dwa miesiące później, co pozwalało mu na racjonalne układanie i gospodarowanie budżetem. Obciążanie skarżącego bałaganem w dokumentacji organu i opieszałością w wydaniu decyzji zmieniającej wysokość opłaty jest zaś całkowicie nieuzasadnione. Ponadto, w art. 106 ustawy o pomocy społecznej, który powołano zarówno w decyzji Kolegium jak i w decyzji organu I instancji nie jest wskazane, że decyzja o zmianie może obejmować okres sprzed daty decyzji. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 3 kwietnia 2012 r. ustanowiony w ramach pomocy prawnej profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W złożonym głosie do protokołu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania, tj. art. 15 i art. 138 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem niewątpliwie zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że obowiązkiem organu II instancji jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w całości. Jest to tym bardziej istotne na gruncie niniejszej sprawy, bowiem z odwołania skarżącego wyraźnie wynika, że wnosi on o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Tymczasem organ II instancji wskutek złożonego odwołania uchylił decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej ustalenia zobowiązania skarżącego do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r., w łącznej kwocie [...] zł, w terminie do dnia [...] sierpnia 2011 r., nie rozstrzygając w osnowie swojej decyzji o pozostałej części decyzji organu I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zaś decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie osnowa decyzji organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., nie rozstrzyga sprawy w całości, a jedynie w części. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji od której odwołanie rozpoznawał, jak słusznie zresztą zauważa pełnomocnik skarżącego, narusza przepis art. 138 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Potwierdza to również orzecznictwo sądów administracyjnych przywoływane przez pełnomocnika skarżącego. Istotnym elementem decyzji jest bowiem jej osnowa (sentencja), w której winno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać ani, tak jakby trzeba byłoby to zrobić w niniejszej sprawie - tj. wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji organu. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji można bowiem przypuszczać, że organ odwoławczy utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji, jednakże nie może to być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie bowiem winno być wyraźnie stwierdzone, jak już wskazano wyżej w osnowie decyzji, a nie wynikać jedynie z jej uzasadnienia. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął więc całości istoty sprawy. Zauważyć należy, że decyzja organu I instancji zawiera w swoim rozstrzygnięciu cztery punkty. Organ odwoławczy uchyla jedynie pkt 3 i 4 tej decyzji, a z osnowy jego rozstrzygnięcia nie wynika jakie jest stanowisko tego organu co do pkt 1 i 2. Nadto sentencja decyzji organu II instancji jest wadliwa, bowiem organ ten, decyzję organu I instancji "uchyla w części dotyczącej ustalenia zobowiązania Z. M. do wpłaty różnicy z opłaty należnej, a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r., w łącznej kwocie [...] zł, w terminie do dnia [...] sierpnia 2011 r.". Tymczasem organ I instancji zmieniając decyzję ostateczną ustalił opłatę za pobyt ww. osoby w DPS od [...] kwietnia 2011 r., a nie ustalał zobowiązania skarżącego (patrz - pkt 1 i 2 decyzji). Organ I instancji zobowiązał zaś skarżącego do wpłaty różnicy wynikającej z opłaty należnej a wniesionej w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r., w łącznej kwocie [...] zł, w terminie do dnia [...] sierpnia 2011 r. (patrz - pkt 3 i 4). Organ odwoławczy uchylając jedynie w części decyzję organu I instancji winien dokładnie określić zakres tego uchylenia i rozstrzygnąć sprawę w całości co do jej istoty, tj. np. uchylić w części pkt 3 i 4, a w pozostałej części utrzymać decyzję w mocy. W takiej bowiem dopiero sytuacji jego decyzja nie pozostawiałaby żadnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia. Skoro zaś organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu odnosi się jedynie do pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji, dodatkowo jak wskazano wyżej wadliwie konstruując swoją sentencję, a nie odnosi się do pkt 1 i 2 decyzji wydanej w poprzedniej instancji, to decyzja ta nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Pozostawia ona bowiem poważne wątpliwości i niejasności co do swojego rozstrzygnięcia, które można wywieść jedynie dokonując domniemania z uzasadnienia decyzji. Tym samym, stwierdzić należy, że w ww. granicach organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Co należy również podkreślić, w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w zasadzie relacjonuje to co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Działając w ten sposób organ odwoławczy ogranicza się więc w zasadzie jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a nie przeprowadza ponownego rozpoznania sprawy do czego jest zobowiązany na podstawie art. 15 (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i art. 138 k.p.a. Nadto zauważyć należy, że organ I instancji wydając swoją decyzję, w jej osnowie powołał się m.in. na art. 108 k.p.a, tj. rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy w swoim zaś rozstrzygnięciu nie odniósł się w ogóle co do zasadności nadania ww. rygoru, a taki obowiązek ciążył na nim z art. 138 k.p.a - winien bowiem rozpoznać sprawę w całości co do jej istoty. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy uchybił zarówno art. 15 k.p.a., jak również art. 138 k.p.a., bowiem dokonał jedynie częściowej kontroli rozstrzygnięcia, a nie rozpoznał sprawy w całości. Konstrukcja zaskarżonej decyzji organu jest istotnym uchybieniem procesowym. Wskutek takiego działania organu niewątpliwie pozostała w obrocie prawnym ta część rozstrzygnięcia organu I instancji, która ustala podwyższoną opłatę skarżącego za pobyt w DPS od [...] kwietnia 2011 r. (pkt 1 sentencji decyzji organu I instancji), a z tym wyraźnie w złożonym odwołaniu nie zgadza się skarżący. Powyższe uchybienia organu odwoławczego dotyczące naruszenia przepisów postępowania skutkują tym, że za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności wskazywanego przez pełnomocnika skarżącego art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Sąd rozstrzygając tą kwestię uczyniłby to za organ odwoławczy, a tym samym pozbawiłby skarżącego możliwości rozpoznania jego sprawy przez organ II instancji co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania o której mowa w art. 15 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. oraz powyższe uwagi Sądu po raz kolejny rozpozna odwołanie skarżącego i wyda stosowne rozstrzygnięcie co do całości, a nie jedynie co do części sprawy. Dopiero bowiem wówczas możliwa będzie kontrola Sądu co do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku. W punkcie trzecim orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).