VIII SA/Wa 1060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot Protokolant Specjalista Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem ONW") oraz art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8, zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji nr 65/2011") odmówił R.G. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2012 r., na obszarze ONW typu: ONW - Nizinne strefa I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o przyznanie płatności ONW na 2012 r. rolnik złożył [...] maja 2012 r. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ONW strefa nizinna I wynosiła [...] ha. Powierzchnia zaś stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi [...] ha. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16 ze zm.). Przy ustalaniu tej powierzchni uwzględniono także wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. W wyniku prowadzonego postępowania stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią całkowitą działek ewidencyjnych, zadeklarowanych przez producenta rolnego dla działek o nr [...], [...], [...] położonych w obrębie Z., gmina P., powiat Z. a powierzchnią określoną w ewidencji gruntów i budynków. Pomimo wezwania producent rolny nie złożył wyjaśnień w sprawie. Na podstawie dostępnego materiału graficznego, uwzględniając pozyskane z wydziału geodezji starostwa powiatowego mapy z ewidencji gruntów oraz wypisy z rejestru gruntów wyznaczono powierzchnię ewidencyjno - gospodarczą PEG. Ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, wykonane w dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Dodatkowo dla działek o nr [...] oraz [...] przeprowadzono weryfikację w terenie powierzchni PEG. Dla pozostałych działek powierzchnia PEG nie budziła wątpliwości. Powierzchnia działek rolnych wykluczonych z płatności wynosi [...]ha. Wobec ustalenia, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną wyniosła 50 %, organ na podstawie art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji nr 65/2011 odmówił przyznania przedmiotowej płatności. We wniesionym odwołaniu R. G. podniósł, że nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, bowiem jest ona niezgodna ze stanem faktycznym. Składając wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. dokonał pomiaru wszystkich zadeklarowanych działek. We wniosku wskazał działki zgodnie ze stanem faktycznym. Odwołujący nie zgodził się z ustaleniami organu dokonanymi w wyniku weryfikacji w terenie działki o nr [...] o powierzchni [...] ha użytkowanej rolniczo i [...] ha trwałego użytku zielonego, wobec której ustalono [...] (ugór) oraz [...] (łąka). Zauważył również, że działka o nr [...] nie została w ogóle uwzględniona przez organ do przyznania płatności. Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej "Kpa") orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez organ odwoławczy. Poprzednie decyzje organu pierwszej instancji, tj. z dnia [...] lutego 2013 r. i [...] lutego 2014 r. zostały bowiem uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] lutego 2014 r. odbyła się weryfikacja w terenie powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej o nr [...], która wykazała, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza wynosi [...] ha oraz dla działki ewidencyjnej o nr [...], która wykazała, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza wynosi [...] ha. Z przedmiotowej kontroli został sporządzony materiał fotograficzny kontrolowanej powierzchni, który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono zaś przedeklarowanie powierzchni działki o identyfikatorze "B" o powierzchni [...] ha zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o nr [...] - powierzchnia stwierdzona [...] ha, "C" o powierzchni [...] ha zlokalizowana na działce ewidencyjnej o nr [...] - powierzchnia stwierdzona [...] ha, "E" o powierzchni [...] ha zlokalizowana na działce ewidencyjnej o nr [...] - powierzchnia stwierdzona [...] ha oraz "D" o powierzchni [...] ha zlokalizowana na działce ewidencyjnej o nr [...] - powierzchnia stwierdzona [...] ha. W dalszej części uzasadniania swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył w obszerny sposób treść przepisów rozporządzenia ONW, jak również przepisów stosownych rozporządzeń unijnych, dotyczących przyznawania przedmiotowej płatności. Podtrzymał w całości ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanej przez rolnika we wniosku powierzchni działek rolnych. Wskazał, że powierzchnia całkowita dla działek o nr [...],[...] i [...] nie zgadza się z powierzchnią całkowitą działek ewidencyjnych z rejestru gruntów. Zauważył jednak również, że powierzchnie użytków rolnych określone w systemie ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności. Wyjaśnił przy tym, że w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu. Przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy. Organ w toku postępowania dokonuje zaś jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnie działek wskazanych we wniosku ustalone zostały przez organ pierwszej instancji z należytą starannością, w oparciu o dane informacji geograficznej GIS/LPIS zgromadzone w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, przy uwzględnieniu uprawnionych obszarów do płatności. Postępowanie toczyło się w zgodzie z wymogami Kpa, z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Aby zaś udowodnić swoje racje, strona powinna na etapie postępowania administracyjnego przedkładać dowody, składać wnioski dowodowe czy weryfikowalne wyjaśnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.G. (dalej jako: "skarżący") wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wydanym rozstrzygnięciom postawił zarzut sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z ustaleniami organów ARiMR bowiem działki o nr [...][...][...][...][...] zostały przez niego prawidłowo zadeklarowane we wniosku, po uprzednim ich pomiarze dokonanym zgodnie z prawem. Jeśli zaś organy ARiMR stwierdzają przedeklarowanie powierzchni ww. działek, to mają obowiązek dokonania ich pomiaru z udziałem rolnika, a następnie sporządzić protokół przez niego podpisany. Takiej zaś czynności w sprawie nie przeprowadzono. Wskazał również, że nie zgadzał się z ustaleniami organów ARiMR w każdym składanym przez siebie wniosku czy odwołaniu. Skarżący podtrzymał także swoje stanowisko zawarte w odwołaniu, że działka o nr [...] jest uprawiana rolniczo i wbrew temu co ustaliły organy - nie znajduje się na niej ugór. Natomiast działka o nr [...] ma powierzchnię [...] ha użytkowaną rolniczo, a nie tak jak to ustaliły organy [...] ha. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego został on niesłusznie pozbawiony stosownych dopłat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy uznał je za niezasadne. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów na potwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia użytków rolnych jest zgodna z rzeczywistością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu płatności ONW. Powyższego dokonano ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych przez skarżącego we wniosku działek rolnych. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w gospodarstwie skarżącego stwierdzono powierzchnię działek rolnych mniejszą o 50% niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkuje zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 odmową przyznania płatności, o które ubiega się skarżący. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie stał jednak na straży praworządności i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszył tym samym art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przede wszystkim zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wyjaśnia w przekonywujący sposób istotnych dla sprawy okoliczności, podnoszonych przez samego skarżącego w toku całego postępowania, zainicjowanego jego wnioskiem złożonym w 2012 r., jak również we wniesionym przez niego odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest dość szablonowe i ogólnikowe, ogranicza się w zasadzie do przedstawienia stanu faktycznego, wskazania przepisów prawa dotyczących przyznawania płatności, nie zawiera zaś wystarczającego odniesienia się do zarzutów skarżącego, brak w nim też jasnych i przekonywujących wniosków organu. Organ nie wyjaśnił przede wszystkim które okoliczności i dowody zebrane w sprawie są decydujące dla odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności. Z uzasadnienia decyzji organu nie wynika bowiem czy odmowa przyznania płatności była wystarczająca już na podstawie samej kontroli administracyjnej, czy też niezbędnym było jednak przeprowadzenie kontroli na miejscu, która to - co należy zauważyć - z nieznanych przyczyn, nastąpiła dopiero w miesiącu lutym 2014 r. Jest to tym bardziej istotne, że poprzednie decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym nie rozpoznanie zarzutów i wniosków strony. Jak zaś wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazywał, czy też przynajmniej sugerował organom, konieczność przeprowadzenia pomiaru zadeklarowanych przez niego we wniosku działek poprzez kontrolę na miejscu. Taka kontrola ostatecznie została wprawdzie przeprowadzona, ale miało to miejsce dopiero po prawie dwóch latach od złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób czy przeprowadzenie tej kontroli po takim upływie czasu miało jakikolwiek sens dla ustalenia prawidłowej powierzchni działek rolnych uprawniającej do płatności i czy mogło to mieć ostatecznie decydujące znaczenie dla odmowy przyznania płatności za 2012 r. Dodatkowo organ nie wyjaśnił dlaczego poddano kontroli tylko dwie działki skarżącego (tj. o nr [...][...]), w sytuacji gdy kwestionuje on również ustalenia organów co do innych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, w tym m.in. działki o nr [...], o której to wspomniał także w swoim odwołaniu. Organ nie wyjaśnił też dlaczego nie powiadomiono skarżącego o przeprowadzeniu kontroli, jak również nie przedstawiono mu do podpisania raportu z czynności kontrolnych, tak aby mógł zgłosić do niego swoje umotywowane zastrzeżenia. Okoliczność ta, w szczególności w świetle zarzutów skarżącego może mieć zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazał sam organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy wniosek skarżącego rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś, co należy podkreślić, ustalenie powyższego uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanych płatności. Organ nie może powoływać się na fakt, że strona w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swoich racji, w sytuacji gdy sam nie odnosi się w jasny i wyczerpujący sposób do podnoszonych przez nią zarzutów, a zgłaszane wnioski dowodowe realizuje ze znacznym opóźnieniem. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie zaś do art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zaś decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej okoliczności. Przede wszystkim wyjaśnić należy, które okoliczności czy też dowody zebrane w sprawie i dlaczego są decydujące dla odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego płatności. Dopiero po dokonaniu powyższego organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione, tak aby mogło być następnie ocenione pod względem merytorycznym przez sąd administracyjny. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.